Paru dans les "Cahiers d'ARRI" : N° 5

Une nouvelle crise européenne

par Robert Toulemon

Cette chronique se situe dans le cadre du rapprochement heureusement engagé entre ARRI et AFEUR (Association Française d’Etudes pour l’Union Européenne). Il s’agira d’une rubrique régulière à laquelle seront appelés à contribuer les animateurs de l’Observatoire de l’Europe que nous avons décidé de constituer comme préfiguration du « club Europe Afeur » qui verrra le jour prochainement.

Voilà l’Europe de nouveau en grave difficulté. S’agit-il d’une crise semblable à celles qui ont scandé depuis un demi-siècle la marche difficile, parfois chaotique mais jamais durablement interrompue, de notre continent vers son unité ? Crise de la Communauté de Défense en 1953, échec du plan Fouchet en 1962, crise du veto à l’adhésion britannique en 1963, suivie de la crise de « la chaise vide », crises monétaires récurrentes au long des années soixante dix jusqu’à la tentation mitterrandienne de rupture en 1983, crise enfin de la réunification allemande en 1989-90, de tous ces épisodes le mouvement vers l’union a toujours triomphé, car l’évidence simple d’un acquis à préserver et d’une chance à exploiter s’est, à chaque fois, imposée. Est-ce une garantie pour l’avenir ? On peut s’interroger en considérant les traits particuliers de la crise actuelle et les circonstances qui l’entourent.

Aucune des crises précédentes ne portait exclusivement sur une question de politique étrangère. Mais plusieurs d’entre elles avaient pour arrière-plan un débat récurrent sur les relations Europe - Etats-Unis. La France, rejointe par l’Allemagne et la Belgique, paraît moins isolée que naguère dans sa volonté d’indépendance, mais l’Europe est aussi plus divisée au moment où elle tente de se doter d’une constitution et à accueillir dix nouveaux membres. Il est tentant pour les Français d’opposer Europe européenne et Europe américaine à laquelle se rallierait non seulement la Grande-Bretagne mais aussi l’Espagne et les pays en voie d’adhésion. Un peu de recul conduit à un jugement plus nuancé.

Mesurons l’erreur commise en admettant naguère trois pays neutres dans l’Union sans avoir posé comme condition de leur adhésion une renonciation expresse à la neutralité. Dès lors comment s’étonner que les pays en voie d’adhésion privilégient la dimension économique de l’Union aux dépens de sa dimension politique ?

Reconnaissons que les torts sont largement partagés. La faiblesse et parfois la complaisance des Occidentaux, Américains comme Européens, à l’égard des dictatures du Sud, quand leurs intérêts ne sont pas en cause, est une faute collective qui, un jour, se paye. Avoir toléré l’expulsion des inspecteurs de l’Irak sans réagir en est une parmi bien d’autres. Alors que la disparition de la menace soviétique a privé l’Alliance atlantique de sa mission première, il eût été bon de s’interroger sur sa transformation en une mutuelle de défense de la démocratie et de l’état de droit partout dans le monde. Une forte solidarité occidentale devrait se manifester contre certaines dérives tiers-mondistes dont la solidarité des Africains avec Mugabe et l’octroi à la Libye de la présidence de la Commission des droits de l’homme de l’ONU sont les plus récents exemples. Dans le même esprit, les Européens auraient dû protester beaucoup plus vigoureusement contre le refus américain de ratifier le traité de Rome créant une Cour pénale internationale. La solidarité entre l’Europe et l’Amérique est un bien commun à tous les Européens. Sa consolidation suppose que des Européens unis soient en mesure de se faire entendre et d’établir avec les Etats-Unis une relation moins inégale. Tel devrait être le principal objet d’une politique étrangère commune de l’Europe.

Au plan des relations intra-européennes, nous venons d’assister à une cascade de maladresses et parfois de violations ouvertes des engagements européens. Célébrer à Versailles les retrouvailles franco-allemandes était bien et nous a tous réjouis. N’y avoir convié aucune autorité européenne, n’avoir pas arboré le drapeau de l’Europe, à côté des étendards des deux pays, était une erreur qui s’est révélée aussi lourde de conséquences qu’une prise de position sur l’Irak sans concertation préalable. Cela peut expliquer mais certainement pas excuser la violation ouverte des règles et des convenances qu’a constitué la lettre des Huit, communiquée in extremis à la présidence grecque, bientôt suivie de celle des pays candidats. Que dire enfin des remontrances adressées à ces derniers par le président de la République ! Après tout, ceux-ci, non encore liés par les traités et légitimement inquiets pour leur sécurité, étaient moins critiquables que José Maria Aznar reçu avec honneur quelques jours plus tard à l’Elysée.

La tentation est grande de se laisser aller au découragement. Alain Lamassoure, dans une démarche provocatrice mais compréhensible, propose de supprimer les articles relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune dans le projet de constitution en cours d’élaboration. D’autres envisagent un repli sur le seul couple franco-allemand. D’autres encore, comme Hubert Védrine, en tirent argument en faveur de la règle stérile de l’unanimité, autrement dit de l’impuissance. Cherchons au contraire à tirer les leçons d’une querelle qui sera sans doute pire quand ces lignes paraîtront mais que le temps ne manquera pas d’apaiser, car nos Etats savent qu’ils n’ont pas d’avenir hors de leur union.

L’Europe a souvent tiré parti des crises qui ont marqué son essor d’un demi-siècle. Celle qui s’est ouverte à propos de l’Irak, si déplorable soit-elle, a le mérite de démontrer l’impossibilité de construire dans la durée une politique étrangère et de sécurité commune par la méthode intergouvernementale. Aucun engagement de consultation préalable ne résiste en période de crise, dès lors qu’il n’est assorti d’aucune sanction. Aucune action commune n’est possible, sans un travail préparatoire de rapprochement des points de vue, de définition d’objectifs précis et de mise en place des instruments. Tirons-en les leçons pour l’avenir au lieu de renoncer à l’objectif sous l’effet d’une crise désastreuse mais temporaire et qui, au total, pourrait se révéler salutaire en dissipant les illusions de la coopération.

Trente années séparent les plans Barre et Werner de la mise en circulation de l’euro. Dix ans au moins seront nécessaires pour mettre en œuvre une politique étrangère et de défense ou, si l’on préfère, vingt ans à partir du traité de Maastricht. Comme pour l’union monétaire, tous les Etats n’y participeront pas au départ. Encore faut-il que ceux qui en ressentent la nécessité s’attachent, sans plus tarder, à en réunir les conditions et que la future constitution leur en donne la possibilité en préservant les chances d’une convergence ultérieure plus générale.

L’effort à entreprendre doit porter à la fois sur la définition des objectifs et la mise en place des instruments. Il doit s’accompagner d’actions beaucoup plus vigoureuses et imaginatives pour développer le sentiment d’identité européenne, d’allégeance à l’égard de l’Union dans les populations

Des objectifs à préciser

En termes généraux - paix, sécurité, développement durable, droits humains - l’accord est facile mais insuffisant. Aujourd’hui et sans doute pour longtemps, la pierre d’achoppement est et demeurera les relations avec les Etats-Unis et l’Otan. Peut-être pourrait-on s’accorder sur quelques évidences : la solidarité nécessaire des démocraties dans et pour le respect du droit international, l’objectif, à moyen et long terme, d’un partenariat équilibré, sinon égalitaire, avec les Etats-Unis, la contribution à un ordre mondial moins anarchique. Quand les passions soulevées par la crise actuelle se seront apaisées, on se souviendra que nos pays situés sur le même continent partagent le même destin et qu’à long terme la solidarité économique qui les unit ne sera maintenue que prolongée par une solidarité politique. Les nouveaux adhérents ne tarderont pas à s’en apercevoir. Nous les y aiderons mieux par un dialogue amical que par des admonestations arrogantes.

Un travail en profondeur auquel seraient appelés à participer non seulement des diplomates mais des parlementaires, des universitaires, des représentants de la société civile devrait être entrepris, afin de discerner, dans chaque domaine de la vie internationale, où sont les intérêts communs des Européens et sur quels points leur effort conjoint pourrait être utile et efficace. Dans le même temps, serait dressé un catalogue des positions nationales nuisibles à l’effort de rapprochement. Les dernières semaines permettent d’enrichir ce catalogue où l’on pourrait inscrire les initiatives non concertées, les prises de position unilatérales, les remontrances arrogantes.

Des instruments à mettre en place

L’élaboration d’une politique étrangère et de défense commune requiert des institutions, une diplomatie, une armée, un budget.

Le plus éclatant enseignement de la crise actuelle est l’erreur commise à Maastricht en privant la « politique étrangère et de sécurité commune » du support de mécanismes communautaires adaptés depuis un demi-siècle à la tâche difficile du rapprochement des politiques nationales. La fusion des piliers, déjà décidée par la Convention, devrait permettre au Parlement et à la Commission de jouer leur rôle dans cette grande entreprise. Se pose en premier lieu le problème de l’initiative et du porte-parole. La désignation d’un président de l’Union issu de la double confiance du Parlement et du Conseil européen qui sont les deux sources de légitimité serait certainement préférable à la dualité présidentielle proposée sans grand succès par Jacques Chirac et Gerhard Schröder. Celle d’un ministre des Affaires étrangères intégré à la Commission, fût-ce avec un statut spécial, devrait permettre de progresser vers une diplomatie intégrant tous les aspects de l’action extérieure de l’Union. A l’inverse, la création d’une diplomatie détachée des autres branches de l’administration communautaire serait une nouvelle erreur, encore aggravée si le ministre devait être placé sous la tutelle d’un président du Conseil européen incarnant la seule logique intergouvernementale. On peut prophétiser sans risque que président et ministre seraient aussi impuissants à parler au nom de l’Europe au cours d’une crise que l’a été le malheureux Haut-Représentant Solana, ces dernières semaines, en l’absence d’une discipline acceptée par les Etats.

Mieux vaudrait limiter au départ la politique commune à quelques domaines et à quelques pays mais la soumettre aux règles communautaires du monopole d’initiative, de la règle majoritaire et de la sanction des manquements par la Cour de Justice. Il serait demandé aux non participants d’accepter que les plus allants montrent la voie. Ils auraient, en contre-partie, la possibilité de rejoindre à tout moment l’avant-garde qui demeurerait dans le cadre juridico-politique de l’Union.

Une politique étrangère commune postule un instrument de défense crédible dont l’absence est à l’origine de la crise actuelle. La faiblesse militaire collective de l’Europe explique à la fois la désinvolture américaine et la préférence des Etats d’Europe centrale pour l’Otan. On prétend que la défense européenne a davantage progressé depuis Saint-Malo qu’au cours du demi-siècle précédent. Il est permis d’en douter alors qu’à ce jour la question d’un budget commun des armements et plus encore des recherches en matière d’armement n’est même pas posée. Or toute prétention à un partenariat moins inégalitaire au sein de l’Alliance atlantique suppose, non seulement un effort budgétaire accru, mais plus encore un effort commun poursuivi année après année et prenant appui sur un chapitre Défense du budget de l’Union, sans lequel la création d’une agence des achats et des programmes demeurerait sans portée pratique. Tant que ces dispositions ne sont pas prises, il est vain de déplorer les achats en ordre dispersé aux Etats-Unis qu’ont pratiqué tous les Etats, sans exception, quand ils y ont vu leur intérêt.

Les Etats qui s’abstiendraient de participer à la Défense commune ne sauraient pour autant être dispensés d’y contribuer financièrement à travers le budget de l’Union qui devrait dans l’avenir être alimenté par des impôts européens et non plus par des contributions nationales. Ceux qui refuseraient leur contribution seraient exclus de la clause d’assistance automatique en cas d’agression qui devrait figurer dans la constitution européenne. Dans le cas probable où le Royaume-Uni refuserait d’aller au delà d’une simple coopération, un protocole spécial, tenant compte de l’intérêt de sa participation à la défense du continent, devrait lui être consenti.

L’action sur l’opinion

Un des aspects positifs de la crise actuelle est que les opinions sont moins divisées que les gouvernements. N’en tirons cependant pas de réconfort excessif. Les pacifistes sont loin d’être tous des Européens convaincus. Une grande politique européenne a besoin du soutien de l’opinion. Or bien peu a été fait pour favoriser le sentiment d’identité européenne. Les vingt propositions d’ARRI donnent quelques exemples d’initiatives simples et originales. La première d’entre elles proposant que les édifices publics arborent le drapeau européen vient de recevoir un intéressant début de mise en œuvre, s’agissant des établissements scolaires français. Il reste à souhaiter que la mesure s’étende à tous les pays de l’Union et s’accompagne d’un enseignement harmonisé et enrichi de l’Histoire de la construction européenne et des valeurs qui lui ont servi de fondement et sont à l’origine de ses succès.

L’Europe et l’ordre mondial

La crise des relations internationales n’a pas pour seule cause l’hyper puissance américaine et l’unilatéralisme de George W. Bush. Elle résulte de l’inadaptation du droit international et de la Charte des Nations-Unies aux exigences du monde actuel. L’inégalité des niveaux et des conditions de vie atteint des degrés insupportables, la violation des droits humains fondamentaux dans de nombreux pays, la multiplication de situations anarchiques, en particulier en Afrique, appellent des interventions que l’état actuel du droit international n’autorise pas. Les menaces qui pèsent sur l’écologie planétaire se précisent d’année en année. La diffusion d’armes de destruction massive se combine à la menace terroriste. L’Europe a réussi à établir chez elle un ordre pacifique et supranational sans précédent historique. Cet ordre va bientôt s’étendre aux limites du continent. Cela lui donne le droit et plus encore le devoir de contribuer par son action et par son exemple à rendre plus sûr et, si possible, moins injuste le monde de demain.