Un recensement des réformes à accomplir

 

Robert ToulemonPresident of AFEUR (Association française pour l'étude des Problèmes de l'Union européenne.)


L'objet de cette étude se limite à passer en revue les réformes nécessaires pour assurer la capacité de décision et d'action d'une Union destinée à s'élargir progressivement à plus de vingt Etats et sans doute ultérieurement à une trentaine. Certaines réformes indispensables pour des raisons non directement liées à l'élargissement, par exemple pour combler le fossé entre institutions et citoyens, sont également proposées. Il est en effet évident que, si ce fossé n'est pas comblé, l'avenir de l'Union, élargie ou pas, demeurera précaire et incertain.

Il existe un accord quasi général pour considérer que l'architecture institutionnelle de la Communauté ne répond plus aux exigences d'une Union qui compte 15 Etats et qui est appelée à en accueillir au moins sept autres dans un délai relativement proche. (Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Malte, Chypre) et une dizaines d'autres dans un avenir plus lointain (Etats baltes, Roumanie, Bulgarie, Croatie, Serbie, Bosnie, Macédoine, Albanie, Turquie).

Cependant le consensus disparaît quant à l'orientation à donner à la réforme. Les Britanniques invoquent la subsidiarité et la flexibilité. Pour eux, la seule base générale est le libre-échange y inclus l'agriculture, mais avec une nouvelle réforme de la PAC. Tous les autres domaines (monnaie, politique étrangère, défense, politique sociale) sont matières à options. Loin de renforcer les institutions proprement communautaires (Parlement, Commission), la révision de 1996 doit plutôt les affaiblir au profit de procédures intergouvernementales.

A l'opposé se situe la conception traditionnelles du Mouvement européen. Tout élargissement doit être accompagné sinon précédé d'un approfondissement. Par là nous entendons d'abord la capacité de prendre des décisions et de les exécuter. En outre, nous considérons que les dérogations consenties aux candidats doivent être limitées te temporaires.

La prise en compte par le Traité de Maastricht de la politique étrangère et de sécurité intérieure et extérieure (2e et 3e piliers) complique le tableau. Est-il possible d'imaginer une PESC efficace sans un Exécutif politique européen distinct des gouvernements

[...]

En réalité, ces débats sur l'évolution des institutions reflètent un débat plus fondamental entre les tenants de l'Europe-espace et les partisans de l'Europe-puissance. Pas de puissance sans gouvernement.

I. La définition des compétences

La nécessité de clarifier la répartition des compétences entre l'Union et les Etats est généralement reconnue. Cette question sera au menu de 1996. Il est nécessaire de tracer des limites à l'extension des compétences de l'Union mais cet exercice soulève de nombreuses difficultés sur lesquelles nous devons être attentifs.

Dans le climat actuel, le risque existe que soit établie une frontière trop étroite des compétences de l'Union. On peut citer à titre d'exemple les armements, la justice pénale, l'éducation. Dans chacun de ces domaines, il n'est pas exclu que des actions de l'Union complémentaires de celles des Etats se révèlent nécessaires : pour faciliter la reconversion et la rationalisation des industries d'armement, pour réprimer plus efficacement la criminalité internationale, pour développer les échanges et promouvoir un enseignement civique européen. Il convient donc, tout en délimitant aussi clairement que possible les compétences exclusives ou partagées de l'Union, de laisser la porte ouverte à des actions complémentaires.

Une deuxième difficulté est constituée par le transfert nécessaire de certains domaines de la sphère intergouvernementale à la sphère communautaire. L'éventualité de tels transferts a été prévue à Maastricht notamment pour le 3e pilier. C'est en effet dans ce domaine que la communautarisation devrait s'imposer en priorité pour des raisons de principe (garanties politiques et juridiques) et d'efficacité Mais les esprits ne seront peut-être pas mûrs en 1996. Quoi qu'il en soit le futur traité devrait prévoir des modalités de transfert ultérieur de nouveaux domaines déjà couverts par l'Union à la sphère communautaire sans qu'il soit besoin à chaque fois d'un nouveau traité. Une majorité surqualifiée au Conseil et au Parlement devrait suffire. Un droit de dérogation temporaire ou de sécession de l'Union pourrait être reconnu aux Etats qui refuseraient la communautarisation.

II. La fonction législative et de contrôle

La fonction législative doit être exercée conjointement par deux organes aux pouvoirs identiques : l'actuel Conseil dont les débats législatifs devraient être publics et le Parlement dont le mode d'élection devrait être uniformisé et démocratisé.

Le Parlement

L'accroissement du nombre des petits Etats dans l'Union doit conduire à une meilleure proportionnalité des sièges aux populations. L'équilibre atteint à 16 paraît satisfaisant. Il ne le serait pas dans une Union de 25 ou 30 Etats. La solution de ce problème est difficile car pour d'évidentes raisons pratiques, il vaudrait mieux le résoudre par la réduction de l'effectif des petits plutôt que par l'augmentation de celui des grands comme on vient de le faire pour tenir compte de la réunification allemande. Cependant les Etats les plus peuplés pourraient plus facilement accepter d'être sous-représentés s'ils obtenaient une sensible amélioration de leur influence au Conseil.

La réforme du mode de scrutin doit répondre à deux exigences : rapprocher les élus des électeurs, favoriser le développement d'un corps politique européen s'appuyant sur des partis organisés à l'échelle de l'Union. La première exigence impose des circonscriptions plus réduites qu'elles ne le sont dans la plupart des grands pays et en particulier en France et en Espagne. La deuxième pourrait justifier que les électeurs reçoivent, comme en Allemagne, un deuxième bulletin de vote pour élire quelques députés (par exemple 5% de l'effectif total) à l'échelle de l'Union tout entière. Ces députés seraient nécessairement des personnalités ayant acquis une notoriété à l'échelle de l'Union. Il pourrait en résulter de légères distorsions dans la répartition des nationalités dans l'Assemblée mais cela serait sans inconvénients.

Le choix du scrutin majoritaire de circonscriptions serait sans doute préférable car c'est celui qui rapproche le plus l'élu de l'électeur.

Le Conseil

Pour le Conseil, la réforme la plus adaptée aux exigences de l'élargissement consisterait à exiger pour les décisions ordinaires la majorité simple des Etats et des populations et pour les décisions relevant aujourd'hui de l'unanimité les deux tiers ou les trois quarts, le maintien de l'unanimité étant synonyme de paralysie totale dans une Union très élargie. Une autre formule consisterait à conserver la pondération des voix en retranchant une voix à chacun ce qui aurait pour effet d'établir un meilleur équilibre au profit des Etats les plus peuplés.

Le contrôle de la Commission devrait être renforcé. D'une part, l'exigence d'une majorité des deux tiers des voix au Parlement paraît excessive, d'autre part, le Conseil européen pourrait, au même titre que le Parlement, recevoir le droit de censurer la Commission ou même, éventuellement, l'un de ses membres. Ce pourrait être la contrepartie de la réforme proposée pour la présidence de l'Union et pour la conduite de la PESC.

L'ordre du jour du Parlement et du Conseil devra être allégé par la reconnaissance trop longtemps différée de la hiérarchie des normes qui laissera à la Commission ou aux Etats membres, suivant le cas, la responsabilité des textes d'application et contribuera à rehausser le niveau des travaux et des débats des deux institutions.

III. La fonction budgétaire

L'absence de toute responsabilité du Parlement en matière de recettes est un élément qui ne favorise pas la crédibilité du Parlement. Bien que l'état de l'esprit de l'opinion et des gouvernements soit actuellement peu propice à envisager le transfert de nouvelles recettes à la Communauté ou à l'Union., nous ne pouvons l'ignorer car il se pose déjà et se posera de manière aiguë en cas d'adhésion de pays disposant d'un niveau de richesse et de développement très inférieur à la moyenne communautaire.

Je reprendrai sur ce point le texte de l'étude TEPSA de 1992 qui reste parfaitement actuel : Les besoins de la Communauté en ressources financières vont augmenter de façon significative avec l'élargissement, en particulier lorsque les pays d'Europe Centrale et Orientale y seront admis mais, dès avant, les transferts de ressources seront considérables. On aurait tort de sous-estimer l'importance des transferts nécessaires, qu'il y ait ou non adhésion des pays d'Europe Centrale et Orientale. Il faut attribuer à la Communauté le pouvoir de lever l'impôt.

Depuis 1952, la procédure de création des ressources propres dépend d'une double décision : celle du Conseil et celle des Etats membres. Le moment est venu de communautariser cette procédure. Le Parlement et la Commission réclament cette modification depuis près de vingt ans. A défaut de la réalisation de cette réforme considérable de la procédure de création des ressources propres, il faudrait, dans un premier temps, remplacer la procédure de consultation du Parlement européen par un pouvoir d'avis conforme. Par cette pratique, le Parlement aurait un pouvoir de co-décider en matière de recettes de la CE, ce qui le rendrait responsable vis-à-vis des électeurs en matière d'impôt communautaire.

L'article 203 du Traité CE, relatif à la procédure budgétaire, doit être modifié pour tenir compte de la pratique actuelle. La distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires doit, en outre, être supprimée.

L'octroi au Parlement d'un pouvoir de co-décision sur les recettes de la Communauté implique que soit confié à cette institution un rôle plus important en ce qui concerne les grandes orientations de politique économique. La procédure prévue par le Traité de Maastricht, selon l'article 102 n'est pas satisfaisante. Il n'est pas acceptable que le Parlement n'ait que le droit d'être simplement informé a posteriori des recommandations adoptées.

IV. La fonction exécutive

La fonction exécutive est aujourd'hui répartie en deux niveaux : celui, interétatique, du Conseil européen et du Conseil (des Ministres) et celui communautaire ou intégré de la Commission. La présidence de l'Union est elle-même partagée entre les deux niveaux.

L'objectif pour 1996 devrait être de maintenir l'équilibre actuel entre ces deux niveaux tout en adaptant la présidence aux exigences de l'élargissement qui obligent à renoncer à la rotation semestrielle.

1. La Commission

Chacun s'accorde à souhaiter la réduction du nombre de ses membres. La formule d'un membre par Etat est à rejeter car elle accentuerait la tendance fâcheuse à considérer les commissaires comme des représentants de leur Etat d'origine et parce qu'elle maintiendrait un effectif excessif.

L'effectif optimum est difficile à déterminer. Le chiffre de neuf qui était celui de la Commission Hallstein, modèle d'efficacité, serait souhaitable et déconnecterait les commissaires des Etats. Du moins ne devrait-on pas dépasser ce chiffre de 12 ou 13, aucun Etat n'ayant un droit à être représenté.

La réduction de l'effectif à un nombre inférieur à celui des Etats conduira nécessairement à modifier le mode de sélection des membres. Il appartiendra au président dont l désignation devra être approuvée par le Parlement de constituer le collège et le présenter au Conseil (européen ?) et au Parlement pour approbation.

Dès lors la primauté du président ses collègues s'affirmera, sans qu'il paraisse souhaitable de renoncer au vote au sein du collège. Certains proposent de donner au président la faculté de contraindre un membre à la démission. Dans ce cas, le collège devrait solliciter une nouvelle investiture. Bien que contesté par Jacques Delors, l'instauration d'une censure individuelle aurait l'avantage de renforcer le contrôle démocratique sur la Commission.

2. La présidence

L'élargissement impose une réforme de la présidence aussi bien pour le Conseil des Ministres que pour le Conseil européen, la rotation semestrielle ne laissant aux principaux Etats membres qu'un tour de rôle inacceptable (8 ans pour une Union à 16, tous les 12 ans pour une Union à 24).

Une intéressante suggestion consisterait à confier la présidence du Conseil à quatre Etats simultanément, le groupe comprenant obligatoirement un "Grand". Ceux-ci se répartiraient la conduite des divers conseils pendant non plus six mois mais un an, ce qui assurerait une meilleure continuité. L'Etat le plus important assurerait la coordination.

La présidence du Conseil européen pose un problème politiquement très sensible et de ce fait difficile à résoudre. La combinaison de l'élargissement du nombre des Etats membres avec la mise en oeuvre de la PESC devrait conduire à un accroissement du rôle de la présidence du Conseil européen. le maintien de la rotation semestrielle étant inconcevable, beaucoup envisageant un simple prolongement à un an ou deux ans de la durée des présidences et un avantage donné aux grands pays. Outre que cette dernière innovation se heurterait à l'opposition des petits, elle ne résoudrait pas le problème posé par le cumul pendant un laps de temps relativement long des fonctions européenne et nationale au niveau le plus élevé. On voit mal la même personnalité assumer plus de six mois la charge écrasante de présider l'Union tout en continuant à diriger un Gouvernement national. On voit plus mal encore ses partenaires accepter de lui consentir une marge suffisante d'initiative et d'action.

La transposition au Conseil européen de la formule collégiale proposée pour le Conseil (des ministres) n'est pas aisée. Elle supposerait que toute initiative du président de l'Union soit concertée avec trois autres chefs de Gouvernement sans que la fonction présidentielle appartienne nécessairement à un grand pays.

C'est pourquoi, il serait raisonnable d'envisager la désignation par le Conseil européen d'une personnalité qui exercerait à temps complet la présidence pendant une durée qui pourrait être de deux ans et demi et qui serait assistée d'un ou deux vice-présidents. Il serait dès lors logique comme l'a récemment suggéré Jacques Delors (1), reprenant une idée de Georges Berthoin, de confier également à cette personnalité, sous réserve de l'accord du Parlement, la présidence de la Commission. L'Union disposerait alors d'une incontestable direction, même si la présidence demeurait tenue d'agir dans le cadre strict des directives du Conseil européen. Un grand pas serait fait en direction d'une véritable Union politique susceptible d'acquérir peu à peu une personnalité propre, ce qui demeurera toujours impossible à une simple coalition d'Etats.

La solution à donner au problème de la présidence du Conseil européen dépend aussi de la manière dont sera tranché le problème d'une intégration différenciée, notamment en ce qui concerne la PESC. Si un nombre d'Etats membres plus restreint désirait s'engager dans la voie d'une politique commune vraiment opérationnelle, cela impliquerait un choix entre deux solutions. Première formule : les Etats participants désignent un haut responsable chargé de conduire les actions communes pour leur propre compte tout en conservant des relations très étroites avec la Commission et la Parlement. Autre solution, plus satisfaisante, la conduite des actions PESC, au lieu d'être limitée à certains Etats, est confie au président du Conseil européen, quelle que soit sa nationalité. Cette formule permettrait la participation de certains Etats à l'une ou l'autre action, rendrait plus facile les relations avec les autres institutions de l'Union et serait plus favorable à l'unité d'action générale de l'Union. Elle éviterait la confusion du "visage" de l'Union à l'extérieur et à l'intérieur .

Enfin la cellule d'analyse des situations et de préparation à la décision devrait être à la disposition du haut responsable de la PESC. Pour des raisons pratiques, il serait souhaitable que cette cellule soit également à la disposition de la Commission qui est déjà en charge d'une part très importante des relations extérieures de l'Union.

V. La fonction judiciaire

L'élargissement ne semble pas soulever de difficultés particulières en ce qui concerne la Cour de justice et le Tribunal de première instance. La désignation de juges supplémentaires devrait contribuer à accélérer le rythme beaucoup trop lent des jugements.

En revanche, il conviendrait, dès 1996, d'aborder le problème très sensible de la répression de la criminalité internationale ainsi que des délits commis au détriment de l'Union (fraudes en tout genre). Une solution transitoire consisterait à établir dans chaque pays des tribunaux pénaux mixtes composés en nombre égal de juges nationaux et de juges d'autres nationalités. Ces tribunaux appliqueraient une législation pénale harmonisée dans le cadre de l'Union. Bien entendu cette législation concernant d'abord les crimes et délits commis au détriment de l'Union, en particulier les détournements de fonds et autres fraudes. Il y aurait tout intérêt à viser également les organisations criminelles internationales dont l'importance et les moyens d'action sont en croissance rapide et fort inquiétante.

VI. La fonction constituante

Avec Maastricht l'ère des traités européens négociés en secret s'est achevée. Il est déjà admis que la conférence de 1996 ne pourra négocier en secret et que le Parlement européen sera représenté dans la conférence. Mais, aussi surprenant que cela soit, l'accord du Parlement sur le nouveau traité ne sera pas requis.

Cependant la question essentielle de l'unanimité n'est pas résolue. Elle sera peut-être surmontée par l'acceptation unanime du concept, non de noyau dur qui évoque une fermeture, mais de pôle d'attraction ou d'avant-garde, les Douze devenus les Quinze ou les Seize, acceptant que certains d'entre eux utilisent les institutions pour aller de l'avant dans tel ou tel domaine, par exemple, en matière de défense.

Il reste que pour l'avenir une procédure de révisions requérant l'accord explicite du Parlement mais n'exigeant pas l'unanimité des Etats devrait être envisagée. Les Etats minoritaires auraient le choix de s'incliner, de négocier avec l'Union une dérogation temporaire et limitée ou de se retirer de l'Union et de conclure avec elle un accord d'association.

(1) Interview accordée à J.-F. Kahn dans la Revue Témoin, décembre 1993


[EUROPA] [IGC]

Last updated: 2 February 1996