DE L’EUROPE ECONOMIQUE A L’ EUROPE POLITIQUE  PAR  LA METHODE COMMUNAUTAIRE

Robert Toulemon  ( Président de l’Association française d’étude pour l’Union européenne)

            Quiconque réfléchit à l’avenir à long terme de la construction européenne aperçoit deux possibilités : celle d’une grande zone économique assortie d’une coopération politico-militaire sans obligations ni sanctions, à géométrie variable et chapeautée par l’OTAN, et celle, plus ambitieuse, plus conforme au dessein initial et au génie des peuples européens, d’une fédération d’un nouveau type réunissant des Etats et des peuples ayant décidé d’exercer en commun une part importante de leur souveraineté dans le cadre d’une structure étatique nouvelle. La première voie est celle de la décadence douce. C’est la plus probable parce que la moins exigeante.

            L’autre voie, qui serait celle d’une Renaissance du vieux continent, suppose une longue persévérance. Le formidable décalage qui s’est établi, au fil du temps, entre une union commerciale et monétaire presque achevée et une coopération politique embryonnaire ne permet pas d’espérer des progrès rapides. Passer de la coopération à l’union fédérale suppose le réveil d’opinions publiques oscillant entre apolitisme et tentations identitaires. Il est trop tôt pour discerner l’orientation que prendra, après le drame du 11 septembre 2001, la contestation d’une mondialisation qui était, jusqu’alors, plus anarchique que libérale. Cette contestation peut aussi bien se perdre dans la démagogie stérile de « l’horreur économique » et de la diabolisation de l’Occident que conduire à l’exigence d’un ordre mondial démocratique et supranational fondé sur des groupements régionaux non hégémoniques dont l’Union européenne est, à ce jour et malgré ses imperfections, le modèle le plus avancé.

            Ainsi, le passage à l’étape fédérale, si souhaitable qu’il soit, n’est sans doute pas pour demain. Ceux qui en ressentent la nécessité doivent faire entendre leur voix dans le grand débat sur l’avenir de l’Europe, sans se laisser enfermer dans le cadre conceptuel que cherchent à imposer la plupart des gouvernements de l’Union et notamment le nôtre. L’union politique ne peut dépasser des limites très modestes tant qu’elle demeurera intergouvernementale. Le passage à la phase fédérale doit être préparé par l’extension de la méthode communautaire à la politique étrangère et à la défense. On tentera, dans les pages qui suivent, de montrer que la méthode communautaire est particulièrement adaptée à ces domaines dont elle a été jusqu’à présent soigneusement exclue. Il restera ensuite à exposer les modalités qui seraient de nature à préparer le passage ultérieur à l’étape fédérale.

            Le recours à la méthode communautaire permettrait de pallier les faiblesses actuelles de ce que l’on nomme abusivement « politique étrangère et de sécurité commune (PESC) »

            Les faiblesses de la PESC proviennent davantage de l’absence d’un organe chargé de définir, de promouvoir et de représenter l’intérêt commun européen que de l’exigence de l’unanimité pour la prise des décisions. Il serait possible de surmonter l’effet paralysant de l’unanimité en adoptant une interprétation plus large de « l’abstention constructive », les Etats minoritaires ayant la faculté de ne pas participer à une action de l’Union mais non celle de s’y opposer. De même, l’établissement d’une  cloison plus ou moins étanche entre le domaine communautaire et celui de la PESC a toutes sortes d’inconvénients qui constituent autant de sources de faiblesse. Ainsi l’Union ne tire aucun parti, dans ses relations politiques extérieures, de son extraordinaire puissance commerciale. De même les concours financiers considérables que consent l’Union à des fins de développement, de pacification et de reconstruction, dans de nombreuses régions du monde, ne contribuent que faiblement à son influence et à son prestige. Ainsi en va-t-il au Proche-Orient ou dans les Balkans. On se souvient de l’inauguration de l’aéroport de Sarajevo par une haute personnalité américaine, alors que la reconstruction avait été financée par l’Union. L’attribution au Secrétaire général du Conseil (des ministres) de la fonction de Haut-Représentant de l’Union a contribué à accentuer la césure entre le domaine communautaire et celui de la PESC. Loin de clarifier l’image de l’Union, elle a contribué à la brouiller un peu plus, justifiant plus que jamais la boutade de Kissinger « l’Europe…quel n° de téléphone ? ».Elle a créé une situation de conflit potentiel entre le Commissaire aux relations extérieures et le Haut-Représentant dont seule la finesse diplomatique de MM. Patten et Solana et leur sens de responsabilité ont évité qu’elle n’éclate au grand jour.

            Selon la pensée unique des chancelleries et celle de beaucoup de politiques, du moins à Paris et à Londres, la Commission n’aurait pas qualité pour s’occuper des questions nobles qui touchent à la souveraineté des Etats mais devrait se borner à assurer la police du marché unique. Si l’on voulait bien se libérer de ce qui n’est qu’un préjugé, on serait amené à reconnaître que l’utilité d’une instance collégiale en charge de l’intérêt commun et disposant à ce titre d’une certaine autonomie à l’égard des gouvernements, tout en agissant sous leur contrôle, est plus évidente en politique étrangère que dans tout autre secteur de la construction européenne. En économie comme dans le social, les mêmes contraintes objectives s’imposent plus ou moins à tous les pays, si différentes puissent être leurs orientations politiques. Il n’en est pas de même dans les relations extérieures où le poids d’un passé parfois très ancien tend à l’emporter sur les intérêts contemporains. Ainsi a-t-on vu, au début des guerres yougoslaves, des attachements remontant à la première guerre mondiale, des Anglais et des Français avec les Serbes, des Allemands avec les Croates et les Slovènes, faire obstacle à une action cohérente de l’Union qui avait alors des chances raisonnables de préserver la paix dans les Balkans et qui, pour peu qu’elle ait été couronnée de succès, aurait marqué spectaculairement le démarrage de l’Europe politique et militaire.

On ne saurait nier que de réels progrès ont été accomplis depuis lors. Le ralliement britannique à une certaine forme de défense européenne a permis la mise en place d’organes permanents de coopération militaire dont la crise ouverte en septembre 2001 permettra de tester l’efficacité. On ne peut que se féliciter de la cohésion dont les Quinze ont fait preuve à la conférence de Durban sur le racisme et, jusqu’à présent en Macédoine. La similitude des premières réactions européennes face aux attaques terroristes lancées contre les Etats-Unis a été remarquable. Cependant les visites successives et distinctes de Jacques Chirac et de Tony Blair ne pouvaient avoir la portée et l’influence qui eussent été celles d’un porte-parole unique de l’Europe. Le maintien de l’unité des Européens, donc de leur influence tout au long d’une crise qui s’annonce de longue durée, exigerait des institutions et des procédures beaucoup plus contraignantes que celles dont dispose aujourd’hui l’Union.

Comment imaginer que l’Union puisse conduire une politique étrangère digne de ce nom tant qu’elle se bornera à tenter d’associer des diplomaties aux traditions opposées et aux réflexes contradictoires. En l’absence d’une autorité commune disposant d’une légitimité qui lui soit propre, la posture des Etats membres de l’Union oscillera nécessairement du partenariat à la rivalité, cette dernière risquant de l’emporter en cas de crise, notamment sous l’effet de pressions extérieures. Chaque Etat peut légitimement souhaiter conserver, dans certains domaines, une diplomatie autonome, par exemple en vue de la promotion des langues et cultures nationales ou dans les relations avec d’anciennes colonies. Il ne saurait en revanche imposer à l’Union des querelles d’un autre âge ou la condamner à la paralysie. Cette évolution ne sera pas facile car elle va à l’encontre de sentiments respectables et de préjugés rebelles aux arguments de la froide raison. Voilà pourquoi l’utilité d’un organe collégial et détaché des intérêts nationaux à court terme est plus évidente pour l’élaboration d’une vraie politique étrangère européenne qu’elle ne l’est dans le domaine de l’économie. Il s’agit de définir et de promouvoir les intérêts européens communs d’avenir qui ne sauraient être la somme des intérêts nationaux traditionnels. Il s’agit de rallier les Etats et les peuples autour d’une vision commune. Il s’agit aussi d’assurer la cohérence de toutes les politiques et actions de l’Union intérieures et extérieures.

            Imaginons ce qui se serait passé si, au lieu de New-York et Washington, une ou deux métropoles européennes avaient été frappées le 11 septembre dernier ?  Qui eût pu, au nom de l’Europe, prendre les mesures de sauvegarde immédiates, rassurer les populations,  appeler à la nécessaire solidarité avec les victimes et préparer la riposte ? Seule la mise en place d’un Exécutif fédéral permettrait une réponse adéquate à ces questions. Nous en sommes encore loin psychologiquement et politiquement. C’est précisément pour cette raison que nous ne devrions pas tarder davantage à en préparer l’avènement par le recours à la méthode communautaire.

            Les mérites de la méthode communautaire comme préparation à l’étape fédérale

            L’essentiel de la méthode communautaire réside dans le dialogue institutionnel entre une instance de proposition et d’impulsion, la Commission, une instance de décision, le Conseil et une instance de contrôle politique et, le cas échéant de co-législation, le Parlement. Nul ne contestera que la fonction d’impulsion doive être également exercée au plus haut niveau par le Conseil européen à la condition que cette instance, à laquelle appartient le Président de la Commission, ne se laisse pas absorber par les affaires courantes.

            La méthode communautaire a deux autres mérites qui justifient son emploi pour assurer la mise en place d’une PESC qui ait un contenu : la cohérence dans la négociation, « parler d’une seule voix », et l’assurance du financement nécessaire à toute action d’importance.

            La force  de l’Union dans les négociations commerciales provient de ce qu’elle y est représentée par un négociateur unique, en l’espèce la Commission. Il arrive que celle-ci  soit accusée d’interpréter le mandat qu’elle tient du Conseil, voire de l’outrepasser. Cela ne tire pas à conséquences dès lors que l’accord final du Conseil est requis. On ne peut en dire autant de la tendance des Etats à interpréter restrictivement le concept de politique commerciale en vue de s’immiscer dans la conduite des négociations sur des sujets aussi divers que les échanges de services, les investissements, les transports maritimes et aériens, les brevets et la propriété intellectuelle. Dans ces divers domaines, l’Union se présente moins unie, donc plus faible, alors que son rôle pourrait être de contribuer à un ordre mondial moins dominé par les intérêts mercantiles des grandes firmes ou les considérations de puissance des Etats.

 Lors de la négociation du traité de Maastricht, les gouvernements ont, dans le cadre de la co-décision consentie au Parlement, écorné le monopole de proposition qui était reconnu à la Commission  dans tous les domaines communautaires et l’ont réduit à un simple pouvoir de recommandation pour la fixation des grandes orientations de politique économique. Depuis lors et en dépit du rôle éminent joué par le Commissaire Yves-Thibault de Silguy dans la préparation de l’Union monétaire, ils ont  refusé de confier à la Commission le rôle d’interlocuteur privilégié de la Banque centrale et de représentant de l’Union dans les instances monétaires et financières internationales. Cette méfiance à l’égard de l’institution en charge de l’intérêt commun est à ranger parmi les causes de la faiblesse relative de l’Europe et de sa monnaie.    

            Reconnaître à la Commission un rôle de négociateur unique dans les divers domaines de la vie extérieure de  l’Union n’aurait pas pour seul effet de renforcer la main des Européens. Ce serait la meilleure garantie de cohésion entre politiques internes et action extérieure. On pourrait aussi en attendre un effet d’entraînement conduisant, par la voie de regroupements régionaux, à des formes équilibrées de régulation planétaire dont la nécessité est de moins en moins contestée.

Autre argument en faveur d’une extension de la méthode communautaire aux relations extérieures, l’inscription au budget commun de ce que l’on peut appeler « dépenses de souveraineté ». Rien n’illustre mieux l’incohérence du présent état de l’Union européenne que le contraste entre l’importance des crédits destinés à l’agriculture et au développement des régions et la modicité pour ne pas dire l’inexistence des dotations de souveraineté. Ce « fédéralisme à l’envers » suivant la formule célèbre du Recteur Brugmans est à plusieurs titres source de faiblesse.

            En premier lieu le financement de fonctions fédérales par nature telles que la surveillance des frontières extérieures, la sécurité maritime et aérienne, les opérations communes de maintien ou de rétablissement de la paix, les communications satellitaires, dépendant des budgets nationaux, ne peut être assuré de manière stable et empêche la Commission de jouer le rôle de coordination qui devrait lui incomber sous le contrôle du Conseil et du Parlement. La mise en place d’une défense européenne disposant d’une certaine autonomie à l’égard de l’OTAN devrait conduire à l’inscription dans le budget commun de crédits destinés à la recherche militaire, notamment dans le secteur décisif des communications ainsi qu’à la mise en place des systèmes appropriés. De même, la création annoncée d’une Agence d’armements à partir de l’OCCAR (Organisation commune de coopération en matière d’armements créée en 1998) devrait logiquement s’accompagner de crédits inscrits dans un budget commun.

            Le fédéralisme à l’envers en matière budgétaire a un autre inconvénient rarement souligné. Il est à l’origine des distorsions apportées au système des ressources propres à la demande du Royaume-Uni ainsi que du sentiment des Allemands de payer plus que leur part. Un budget commun intégrant l’essentiel des dépenses de souveraineté ne présenterait pas les mêmes déséquilibres au dépens des pays où le poids  de l’agriculture dans l’économie est inférieur à la moyenne et qui ne bénéficient pas ou ne bénéficieront plus après l’élargissement des fonds de cohésion. Cette situation permet de prévoir des négociations très difficiles à l’expiration de l’accord budgétaire conclu à Berlin en mars 1999 pour la période 2000-2006, si d’ici là aucune part des dépenses de souveraineté n’est  transférée des budgets nationaux au budget commun.

            Dernier argument en faveur de la communautarisation de la PESC, la nécessité de mobiliser les opinions publiques en sa faveur. Une grande politique étrangère et la politique de défense qui en est le corollaire doivent s’appuyer sur un consensus populaire aussi large que possible. Elles doivent être expliquées, discutées et défendues dans le cadre d’un espace public européen encore embryonnaire mais qui serait conforté par l’établissement d’un lien entre les électeurs et la Commission ou tout au moins son Président. Seule une personnalité déchargée de toute fonction nationale, donc non suspecte de poursuivre à travers l’Europe des intérêts nationaux particuliers, peut être crédible aux yeux de l’opinion pour défendre une politique européenne.

            L’attribution claire à l’Europe de responsabilités majeures en matière de politique étrangère et de sécurité intérieure et extérieure pourrait s’accompagner d’un retour aux Etats, voire aux régions, de compétences que les gouvernements ont confié à l’Union sans considération du principe de subsidiarité. Ainsi serait remis à l’endroit le fédéralisme européen. 

 Le passage à l’étape fédérale ne saurait être immédiat mais devrait être soigneusement préparé

Les gouvernements, y compris ceux qui se déclarent favorables au concept de fédération, ne sont pas prêts à passer à l’étape fédérale. La formule « fédération d’Etats nations » traduit leur embarras. Les opinions publiques sont plus ouvertes qu’on ne le croit au concept fédéral mais les tergiversations des gouvernements, l’opacité des conférences intergouvernementales et le rôle de bouc émissaire que la Commission s’est laissé imposer les ont profondément démotivées. La mise en circulation de la nouvelle monnaie européenne sera un choc salutaire, du moins si elle ne s’accompagne pas d’une bouffée d’inflation et si elle fournit l’occasion de rappeler les grands objectifs de la construction européenne. L’objection des souverainistes suivant laquelle l’Europe serait un facteur de dépolitisation mérite, malgré ses excès, d’être prise au sérieux. L’Europe n’a de sens que si elle accroît la capacité des pouvoirs publics de répondre aux attentes des citoyens en agissant sur la réalité, notamment de corriger les effets pervers de la mondialisation. Renforcer la capacité de décision des institutions, améliorer leur cohérence, leur visibilité, les brancher plus directement sur l’opinion doit devenir un objectif essentiel de l’étape pré-fédérale.

   Rendre confiance à l’opinion suppose aussi que les incertitudes liées à l’élargissement soient dissipées par une vision claire de l’avenir de l’Europe à laquelle le grand débat ouvert après les déceptions de Nice devrait contribuer. Notre ambition est de participer à ce débat en montrant comment pourrait être préparé le passage ultérieur à l’étape fédérale en tenant compte de la plus grande diversité des capacités et des volontés dans l’Union très élargie de demain et d’après-demain.

C’est nécessairement un double mouvement en sens contraire qui devrait s’imposer dans l’Union élargie. Il faudra d’une part admettre un degré d’engagement variant suivant les capacités et les volontés mais, d’autre part compenser cet élément d’incohérence par une cohésion beaucoup plus forte au niveau des institutions et des instruments d’action intérieure et extérieure.

Certains envisagent la formation d’une avant-garde intergouvernementale, sans paraître se rendre compte de ce qu’a de contradictoire une telle formule. Ce noyau mou serait plus nuisible qu’utile. Elément de frustration pour ceux qui en seraient exclus, son efficacité serait aléatoire mais non le dommage qu’il causerait à des institutions communautaires définitivement cantonnées à la gestion du marché unique. D’autres imaginent deux niveaux d’adhésion, voire deux ordres juridiques et institutionnels, l’un réunissant une avant-garde aux engagements politiques forts, l’autre limité aux exigences du grand marché. Cette vision qui a un grand succès en France nous semble ne pas tenir compte des complexités européennes. Aucun artifice de vocabulaire n’empêchera de considérer que l’on propose à certains une adhésion de deuxième classe.

 Mieux vaut laisser à chaque pays, quelle que soit l’ancienneté de son adhésion, le soin de déterminer lui-même les dérogations qui lui sont nécessaires, à la condition que ne soit mis en cause ni le socle du marché unique ni la solidarité politique fondamentale qui doit unir les membres de l’Union. Les conséquences à tirer, pour ce qui est des institutions, des dérogations consenties est affaire de négociation. Pourquoi ne pas envisager que les représentants des Etats à dérogations soient privés de droit de vote, dans les domaines concernés, au Parlement et au Conseil, tout en conservant leur droit de participer à la délibération ? A titre d’exemple, on peut imaginer que certains pays acceptent de participer, au cas par cas, à des opérations humanitaires ou de maintien de la paix, mais se refusent à affecter des contingents à une force européenne permanente susceptible d’être engagée dans des opérations plus risquées. Ces pays ne devraient pas disposer de droit de vote au sujet de la force permanente et de ses conditions d’emploi. Ils n’auraient pas non plus à participer aux dépenses correspondantes. Des solutions analogues sont envisageables en matière de sécurité intérieure ou pour ce qui est de la monnaie. On rappellera que les Etats demeurés en dehors de la zone euro ne participent pas à la Banque centrale européenne et l’on peut s’interroger sur leur participation à d’éventuelles prises de positions du Conseil et du Parlement sur la politique de change.

S’agirait-il, en tolérant des dérogations ou exemptions de longue durée, voire permanentes, de s’abandonner aux facilités et aux risques de « l’Europe à la carte » ? Certes  non et pour trois raisons majeures. En premier lieu, les dérogations ne pourraient être consenties qu’à partir d’un socle commun réunissant une forte majorité des Etats et des populations de l’Union. Toute tentative de limiter le noyau central au couple franco-allemand ou même aux six Etats fondateurs est vouée à l’échec, notamment mais pas seulement parce qu’elle se heurterait à une opposition britannique qui ne manquerait pas d’alliés. En second lieu, les Etats ayant obtenu des dérogations seraient présents dans toutes les institutions et participeraient à toutes les délibérations, ce qui devrait faciliter leur intégration ultérieure au groupe majoritaire. Enfin les dérogations ne pourraient porter sur les dispositions essentielles du marché unique. On peut même se demander si la volonté de rejoindre l’union monétaire ne devrait pas figurer parmi les critères d’adhésion.

L’extension de la méthode communautaire aux domaines qui relèvent aujourd’hui de la seule coopération intergouvernementale apparaîtra vite nécessaire pour compenser l’effet de dilution qui résultera nécessairement de l’élargissement de l’Union et de la diversité d’engagement des Etats membres anciens ou nouveaux. Elle devra s’accompagner de la mise en place d’instruments d’action et de négociation de nature à préparer le passage à l’étape fédérale.

Premier élément de cohésion qui s’impose, la suppression de la distinction en piliers source d’inefficacité et d’opacité. Cela ne signifie pas que les mêmes procédures devraient prévaloir dans tous les domaines. L’essentiel est que le rôle central d’impulsion  de la Commission ne soit plus contesté et que des chapitres correspondant aux nouvelles responsabilités de l’Union soient inscrits dans un budget commun qui devrait être alimenté par des ressources de caractère fiscal, meilleur moyen, avec la diminution de l’importance relative des dépenses agricoles, de mettre fin aux querelles récurrentes sur le thème du « juste retour ». Plutôt que de mettre en cause l’unité du budget, mieux vaudrait consentir aux Etats à dérogations un droit à remboursements dont on peut penser qu’il ne serait pas toujours exercé.

La fusion des piliers aurait toutes sortes de conséquences positives et contribuerait grandement à l’efficacité et à la visibilité de l’action de l’Union. Dans le domaine intérieur, la lutte contre l’exclusion sociale ne serait plus séparée du combat contre les diverses formes de la criminalité internationale. Dans le domaine extérieur, l’intégration dans la Commission du Haut Représentant pour la PESC mettrait fin à une situation floue qui affaiblit l’Europe. Dans le domaine militaire, la création d’un budget commun permettrait un meilleur usage des ressources publiques et ouvrirait l’espoir, certes à un terme nécessairement long, d’une moindre dépendance à l’égard de « l’hyperpuissance » américaine. Donner à l’Europe une certaine autonomie au sein de l’Alliance suppose en premier lieu qu’elle se dote de moyens d’observation et de communication performants. On peut aussi se demander si le moment n’est pas venu d’envisager la création d’un grand  service européen de renseignement.

Préparer l’étape fédérale devrait aussi conduire à mettre en place des instruments d’action et de négociation communs.

 L’Union est déjà engagée sur la voie de création de multiples agences. Brevets et médicaments en sont pourvus. Sécurité alimentaire et maritime  devraient l’être bientôt. Une agence européenne de contrôle aérien aurait due, depuis longtemps être chargée de gérer au mieux un espace de plus en plus saturé. Tout le domaine de la sécurité extérieure, depuis la surveillance de la frontière extérieure jusqu’à la force d’action rapide en passant par l’agence d’armements appelée à succéder à l’OCCAR ne pourra dans une Union très élargie et réunissant des pays aux moyens très inégaux relever de la seule coopération. Même si elle n’est pas appelée à se constituer en Etat au sens plein, l’Union ne pourra se passer de structures de type fédéral disposant de moyens d’action correspondant à ses responsabilités et à l’attente de ses citoyens.

Il en est ainsi tout particulièrement pour ce qui est de la sécurité intérieure. Cinq ans se sont écoulés depuis qu’un groupe de magistrats européens exaspérés par les complications et les carences de la coopération dans la lutte contre toutes les formes de criminalité internationale lançaient l’appel de Genève. En dépit des déclarations d’intention des gouvernements aucun progrès réel n’a été accompli. Il aura fallu le choc du 11 septembre pour que soit envisagée la création trop longtemps attendue d’un mandat d’arrêt européen, sans pour autant qu’on semble envisager celle, tout aussi nécessaire, d’un Parquet européen. Dans ce domaine aussi, l’inefficacité de la seule coopération inter-étatique sur la base de conventions dont la ratification s’étale sur des lustres est amplement démontrée. Les circonstances imposent de passer à la vitesse supérieure. Là encore, la marche vers le fédéralisme qui finira par s’imposer passe par le recours à la méthode communautaire.

Les impératifs de la lutte contre une criminalité dont l’internationalisation est beaucoup plus rapide que celle de sa prévention ou de sa répression devraient conduire à  transformer Europol en une police opérationnelle habilitée à poursuivre les réseaux criminels dans l’ensemble de l’Union. De même, la lutte contre le crime serait plus efficace et les droits humains mieux garantis si les auteurs de crimes organisés à l’échelle internationale relevaient de tribunaux de l’Union et si les condamnés étaient détenus dans des établissements pénitentiaires dépendant de l’Union. Les terroristes de tout poil seraient plus efficacement combattus et auraient de meilleures garanties de procès équitable. Les Etats seraient à l’abri du chantage aux attentats visant à obtenir la libération des condamnés. N’est-il pas paradoxal que se multiplient les tribunaux pénaux internationaux dépendant des Nations Unies, alors que l’Union européenne, forme plus avancée de regroupement d’Etats et de Peuples, n’en dispose pas et ne semble pas envisager de s’en doter ?

La représentation extérieure de l’Union est aujourd’hui assurée dans des conditions qui ne sont pas à la hauteur de ses ambitions. Le seul domaine où l’Europe, parlant d’une seule voix, réussit à se faire entendre est celui des négociations commerciales au sens strict. La préparation de l’étape fédérale et plus pragmatiquement les exigences de l’efficacité appellent une réflexion sur les voies d’une conciliation entre le désir légitime des Etats de conserver une existence internationale et la nécessité de permettre à l’Union d’affirmer sa propre personnalité qui ne saurait se confondre avec celle de ses Etats membres. Qu’il s’agisse des ministères de Affaires étrangères des ambassades, de la représentation aux Nations Unies et notamment au Conseil de Sécurité, des solutions évolutives devraient être envisagées : création d’un ministère commun des relations extérieures réunissant des éléments venant du Secrétariat du Conseil, de la Commission et des diplomaties nationales, installation d’ambassades de l’Union dans certaines capitales par intégration partielle des représentations des Etats membres, création d’un siège permanent de l’Union au Conseil de Sécurité, sans que pour autant la France et la Grande-Bretagne perdent nécessairement le leur dans le cadre d’une réforme faisant leur place aux groupes régionaux…Tout cela demandera beaucoup de temps et soulèvera d’immenses difficultés. On peut comprendre que les diplomaties nationales hésitent devant ce qui apparaît comme une mutation existentielle. Comme dans d’autres secteurs de la société, certains de leurs membres comprennent la nécessité de cette mutation et la souhaitent alors que d’autres s’accrochent au passé. Après tout ce sont les Etats qui ont voulu la construction de l’Europe. Pourquoi seraient-ils les seuls à refuser d’en accepter les conséquences ?

Du traité de Nice à la constitution ?

Chacun s’accorde à reconnaître que le traité de Nice  ne répond en rien aux exigences d’une Europe appelée à devenir plus politique pour être en mesure de répondre aux défis du nouveau siècle. On voit mal comment la nouvelle convention pourrait s’interdire de remettre en cause les dispositions les plus contestables du traité de Nice, celles notamment qui auraient pour effet d’affaiblir la capacité de décision du Conseil. La nécessité de tenir compte du refus de ratification du peuple irlandais va dans le même sens. Mieux vaudrait sans doute anticiper l’échéance de 2004 plutôt qu’imposer aux peuples européens la mise en oeuvre d’un traité médiocre au moment même où leurs représentants seront appelés à élaborer un nouveau pacte fondamental qui devra lui-même être soumis à leur ratification. On invoque en faveur d’une prompte ratification de Nice le souci de ne pas décevoir une fois de plus les candidats à l’adhésion. Mais est-il de bonne politique de leur proposer, aussitôt après leur entrée, un complet réaménagement dont ils risquent, après tant d’efforts de ne pas comprendre l’urgence ?  N’est-il pas préférable de le décider en concertation avec eux mais sans leur consentir un droit de veto ?  

Au demeurant, la réforme des institutions n’est pas le seul domaine qui appelle la réflexion et l’action. Entre les thèses opposées de ceux qui donnent la priorité au contenu des politiques et de ceux pour qui l’accord sur les politiques suppose des institutions plus fortes,  une synthèse devrait s’imposer. Il faut à la fois s’entendre sur des objectifs et se donner les moyens juridiques institutionnels et budgétaires de les atteindre. Le débat sur les fins et les moyens ne doit pas se limiter aux spécialistes mais s’étendre à un espace public élargi ainsi que l’a souhaité le Conseil européen de Nice, pour une fois bien inspiré. Le moment est-il venu d’inscrire ces fins et ces moyens dans une constitution proprement dite ou attendre que la généralisation de la méthode communautaire ait ouvert la voie, après une période transitoire, à l’étape fédérale ? Du moins convient-il de combattre tout projet constitutionnel dont l’objet serait, non de doter l’Union d’une personnalité et d’une légitimité propre, mais de consacrer la méthode intergouvernementale. Jacques Delors n’a pas tort de préférer un bon traité à une mauvaise constitution. Permettons à la méthode communautaire de faire ses preuves dans le domaine politique. Alors s’établira le climat de confiance populaire sans lequel il serait vain de vouloir donner une constitution à l’Europe.