Janvier 2003

LETTRE DU PRESIDENT

L’Europe de Brest à Brest-Litovsk
L’Europe impuissante face aux désordres du monde
La Convention au milieu du gué
Une décision qui pourrait avoir de graves conséquences
La non Europe des armements
Une autre leçon de choses : le naufrage du Prestige
L’Europe face à l’insécurité sociale
Dernière minute : l’accord Chirac-Schröder sur la double présidence

ACTIVITES DE L’AFEUR

Participation au débat sur l’avenir de l’Europe
Déjeuners-débats
Assemblée générale

LECTURES EUROPEENNES

Les lectures du mois
L’Europe doit être gouvernée (à paraitre de R Toulemon)
References

 

L’Europe de Brest à Brest-Litovsk

Cette formule dont la paternité revient à Jean-François Deniau, bien que moins irréelle que celle du général de Gaulle coupant la Russie en deux, relevait du domaine de l’utopie dans les années soixante. Qu’aujourd’hui, un demi-siècle après l’appel de Schuman, l’Europe s’apprête non à retrouver mais à découvrir une union qu’elle n’a jamais connue est un accomplissement historique. Je partage certes le regret de la plupart d’entre vous quant à la priorité donnée à l’élargissement sur l’approfondissement. Je n’ignore pas que les adversaires d’une vraie union voient dans l’élargissement un antidote du fédéralisme. Je vous invite à faire le pari inverse. L’Union nombreuse de demain ne pourra fonctionner sans de plus larges délégations de pouvoirs des Etats et sans généralisation de la règle majoritaire. Ceux qui s’y refuseraient s’exposeraient à voir se constituer une avant-garde dont ils se seraient exclus.

Les ultimes marchandages de Copenhague ont rappelé à ceux qui seraient tentés de l’oublier que les grands objectifs politiques doivent composer avec les intérêts. Que l’Irlande dont le niveau de vie a dépassé celui de la Grande- Bretagne doive bénéficier au cours des prochaines années de concours très supérieurs à ceux qui sont destinés aux pays beaucoup plus pauvres d’Europe centrale n’est pas facile à justifier et explique l’acharnement qu’ont mis les Polonais à obtenir une rallonge..

L’élargissement ne pose pas que des problèmes institutionnels ou budgétaires. La poursuite du processus ne va pas de soi. On peut espérer de rapides progrès en Roumanie et en Bulgarie. On mesure mal la bonne volonté avec laquelle les pays candidats ont accepté de se plier aux recommandations de la Commission, y compris dans des questions aussi délicates que la lutte contre la corruption. Dérisoire et scandaleux apparaît à cet égard le propos de Philippe de Villiers assimilant les commissaires de Bruxelles à ceux de Moscou ! La perspective d’une adhésion ultérieure de la Turquie soulève les passions. La promesse incluse dans l’accord d’association de 1963, l’importance géopolitique de ce pays, la qualité de ses élites plaident en faveur de sa candidature. Mais l’occupation illégale de la partie nord de Chypre, le refus de reconnaître le génocide arménien, les déclarations surprenantes et mal venues du chef du parti vainqueur des dernières élections qualifiant la Turquie d’Etat musulman sont autant d’obstacles que le Conseil européen n’a pas eu le courage de dénoncer. Enfin, était-il indispensable d’associer Chypre et Malte, deux micro-Etats instables et périphériques au train du prochain élargissement ?

L’Europe impuissante face aux désordres du monde

Depuis le 11 septembre 2001, les désordres du monde n’ont cessé de s’aggraver. Les talibans ont été chassés du pouvoir, sinon du pays, en Afghanistan. Mais ni les Etats-Unis, ni l’Europe ne semblent en mesure d’apporter l’aide décisive sans laquelle le pouvoir de Hamid Karzaï demeurera limité à Kaboul, le reste du pays étant abandonné à d’inquiétants seigneurs de guerre. Le président Bush, exaspère les Arabes par son soutien inconditionnel à la politique de Sharon, tandis qu’Arafat exaspère les Israéliens en se révélant incapable de mettre fin aux attentats-suicides. Nul ne sait ce que seront les conséquences d’une nouvelle guerre du Golfe beaucoup plus difficile à justifier que la précédente, alors que la diplomatie américaine traite avec bénignité le fou dangereux de Pyongyang. L’Afrique enfin s’enfonce dans un processus de décomposition dont la multiplication de bandes armées, l’éclatement des frontières artificielles issues de la colonisation et l’épidémie de sida sont les aspects les plus inquiétants. Les alternances réussies au Kenya, comme naguère au Sénégal, apparaissent comme des exceptions et ne peuvent faire oublier la persistance de situations anarchiques dans tout le centre du continent et, depuis peu hélas, jusqu’en Côte d’Ivoire.

L’Histoire et la Géographie ne permettent pas à l’Europe de se désintéresser du Proche-Orient ou de l’Afrique. Une guerre en Irak dont la nécessité n’est pas évidente pourrait nuire gravement à nos intérêts économiques et politiques. Une Afrique sombrant dans l’anarchie nous menacerait d’un flot irrésistible de réfugiés. Aussi bien l’incapacité dont font preuve nos Etats dans la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune annoncée à Maastricht, mais demeurée pour l’essentiel à l’état de projet, apparaît-elle comme une tragédie. La Convention semble en être consciente mais la tendance, malheureusement soutenue par le président Giscard d’Estaing et par plusieurs grands pays, dont le nôtre, à maintenir ce domaine dans la sphère intergouvernementale et à l’isoler des autres politiques ne laisse que des espoirs limités.

La Convention au milieu du gué

Les résultats déjà acquis sont loin d’être négligeables mais restent à confirmer. Le concept de constitution n’est plus contesté mais sa traduction juridique reste subordonnée à un traité dont on ignore les conditions d’entrée en vigueur. La personnalité internationale de l’Union est admise de même que la substitution du nouveau texte à tous les traités antérieurs. L’inclusion de la Charte paraît possible mais ses objectifs sociaux ne pourront faire l’objet de recours en justice. La généralisation du vote majoritaire au Conseil que devrait imposer l’élargissement est loin d’être acquise. On ne paraît pas décidé à substituer la double majorité (des Etats et des populations) à l’extravagant et opaque système adopté à Nice. La simplification des instruments juridiques (lois, lois-cadres, règlements d’application, décisions) semble acquise. Le Parlement européen verra conforter son rôle de législateur et son pouvoir budgétaire mais avec de sévères limitations en matière de ressources. La reconnaissance d’un rôle pour les Parlements nationaux prendra la forme de recours ex ante et ex post en vue du respect de la subsidiarité. Le Congrès des Parlements vivement soutenu par le président Giscard d’Estaing et non moins vivement combattu par les parlementaires européens pourrait prendre la forme d’une nouvelle Convention.

Les questions institutionnelles fondamentales ont été à peine abordées. L’intention affirmée de conforter toutes les institutions et de sauvegarder l’équilibre institutionnel est démentie par le projet de création d’une présidence de l ‘Europe qui marginaliserait la Commission et accentuerait la coupure entre la politique étrangère et les autres politiques. Je me suis fortement engagé, avec votre appui, pour la mise en cohérence des moyens, des politiques et des instances exécutives de l’Union sans laquelle l’espoir de lui voir jouer un rôle dans le monde demeurerait ce qu’il est, non négligeable mais dérisoire au regard des possibilités qui seraient celles d’une Europe réellement unie. Vous trouverez ci-joint deux articles sur ce thème, l’un paru dans le Figaro du 26 novembre, l’autre destiné à la revue Collegium du Collège de Bruges.

La Commission, dans une communication récente, s’est prononcée fermement contre

le projet de présidence à mandat prolongé du Conseil européen mais n’a pas osé avancer l’idée de présidence unique qui écarterait le danger d’un Exécutif éclaté. Un avant-projet complet de constitution connu sous le nom de code « Pénélope » a été préparé dans le plus grand secret et présenté par le président Prodi sans avoir recueilli l’aval du collège sinon semble-t-il celui des deux commissaires conventionnels Barnier et Vittorino. Ce texte, remarquablement rédigé n’a pas non plus tranché le nœud gordien de la Présidence mais a brisé un autre tabou, celui de l’entrée en vigueur du traité constitutionnel qui ne saurait être subordonnée à l’accord unanime des vingt-cinq. L’unanimité est maintenue pour la signature du traité mais non à celui de la ratification. Une large majorité étant acquise, les récalcitrants seraient considérés comme désirant se retirer de l’Union, ce qui ne leur interdirait pas de continuer à participer à « l’espace économique européen ».

Une décision qui pourrait avoir de graves conséquences

Une incertitude dont on a peu parlé pèse sur la Convention. Il a été décidé à Copenhague que la conférence intergouvernementale qui doit en approuver les résultats ne clôturera ses travaux qu’après les adhésions, c’est à dire près d’un an après la date de clôture des travaux. Ainsi le momentum sera émoussé et l’issue dépendra in fine de nouveaux membres qui n’auront plus à démontrer leur européisme. Le gouvernement Berlusconi espère qu’un premier accord politique interviendra au cours du deuxième semestre 2003 sous présidence italienne et que le traité constitutionnel sera signé à Rome aussitôt après les adhésions prévues pour le 1er mai 2004, afin de permettre la participation des nouveaux membres aux élections européennes de juin. On devine les risques que recèle un pareil calendrier.

La non Europe des armements

L’affaire de l’achat par la Pologne des 48 F 16 américains vient à point pour illustrer l’une des plus cruelles faiblesses de l’Europe. Attendre des Etats qu’ils choisissent d’acheter européen par sentiment de solidarité et sans qu’ils y aient aucun intérêt relève d’une grande naïveté. Ne blâmons donc pas les Polonais, sachant qu’à leur place les Etats membres actuels agiraient de même comme l’ont montré de nombreux exemples. Mais blâmons nos Etats pour s’être refusé à créer une véritable agence d’armements communautaire, alimentée par un chapitre du budget commun et son corollaire, un marché commun des armements que j’appelle de mes vœux depuis des années. On nous dit que les esprits n’y sont pas prêts, que les conditions politiques ne sont pas réunies, qu’il faut être patient, que l’OCCAR est un premier pas…

Mais qu’avons-nous fait nous, Français, Allemands et même Anglais et Suédois qui sommes les principaux intéressés pour obtenir de nos partenaires actuels et futurs l’organisation d’une solidarité financière plus justifiée en cette matière qu’en agriculture, en vertu même de ce principe de subsidiarité que nous ne cessons d’invoquer ? Au lieu de cela, nous avons fait confiance à l’intergouvernementalisme avec les résultats que l’on sait : deux prototypes de chars de combat, l’un français, le Leclerc, l’autre allemand, le Léopard entre lesquels nos gouvernements qui s’y étaient engagés ont été incapables de choisir, plusieurs avions concurrents, le Mirage, le Gripen, l’Eurofighter et le Rafale qui n’ont pas la moindre chance face à une concurrence américaine appuyée sur les crédits du Pentagone. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, on ne voit pas comment, sans la révolution culturelle que serait la mise en commun des budgets d’armement, l’Europe pourrait à terme sauver son industrie aérienne et spatiale. Les seuls projets qui portaient dans ce dernier domaine les espérances européennes sont aujourd’hui menacés.:L’agence spatiale européenne vient de connaître un grave échec. Le projet Galileo est retardé et pourrait être compromis par une obscure querelle germano-italienne.

Une autre leçon de choses : le naufrage du Prestige

Une catastrophe écologique majeure frappe les côtes occidentales de l’Europe. Elle. menace de s’étaler sur des années Elle place dans une lumière crue les faiblesses d’une Europe trop dépendante de ses Etats membres. Après le naufrage de l’Erika, la Commission avait soumis au Conseil des propositions ambitieuses : suppression rapide des navires à simple coque, contrôles renforcés dans les ports, création d’un corps de garde-côtes sur le modèle de celui qui protège efficacement le littoral des Etats-Unis. Bien entendu le corps de garde-côtes a été rejeté comme attentatoire aux souverainetés, l’exigence de la double coque reportée à 2015 et les contrôles dans les ports fixés au chiffre modeste d’au moins 25%. Les pays à forte marine marchande s’opposent à tout ce qui pourrait renchérir le transport maritime. A peine annoncé le naufrage du Prestige, le Président Chirac met en cause « les autorités nationales et surtout européennes ». Qu’on ne s’étonne pas si tant de nos compatriotes se demandent à quoi sert l’Europe, encore que, dans cette affaire, les journalistes aient pris la peine de rectifier le discours officiel en faisant connaître que la France contrôlait 9% des pétroliers au lieu de 25%. S’il est une leçon à tirer de cette affaire, c’est qu’une Union élargie à des pays aux administrations faibles ne devrait plus hésiter à se doter de véritables services fédéraux dans tous les domaines où est en jeu la sécurité. C’est ce que j’écrivais dans ma lettre de juillet citant expressément la sécurité maritime sans me douter que les faits viendraient aussi vite confirmer mon propos.

L’Europe face à l’insécurité sociale

L’aggravation de la situation économique alors que notre laxisme budgétaire des années de forte croissance nous prive des munitions qui nous seraient aujourd’hui nécessaires crée une situation difficile. Les déclarations du président Prodi sur le Pacte de stabilité en ont surpris plus d’un. Leur opportunité plus que leur bien-fondé peut être discutée. Du moins ont-elles eu le mérite de montrer que le Président de la Commission n’était pas insensible à la souffrance sociale très réelle qui se développe aujourd’hui en Europe et alimente les extrémismes de tous bords. L’abîme qui sépare, dans notre pays notamment, ceux que protège leur statut et ceux qui vivent dans l’angoisse des restructurations quand ils n’en ont pas déjà été victimes devient insupportable. Il n’est pas pour rien dans la débâcle subie par l’ancienne majorité.

Si l’on ne veut pas qu’une fois de plus l’Europe joue le rôle de bouc émissaire, il serait bon que s’ouvre un débat sur la mutualisation des conséquences des restructurations au niveau des bassins d’emploi, ainsi que l’avait proposé Jean Boissonnat dans un rapport laissé sans suites. La méthode ouverte de coordination adoptée lors du Sommet de Lisbonne pourrait trouver là une application utile. Il n’est pas admissible que des sociétés aussi riches que les nôtres soient incapables d’offrir un revenu et une activité à tous ceux qui sont capables de travailler et qui en ont la volonté. L’Europe sociale, ce devrait être d’abord cela plutôt que la généralisation de formules d’assistance sans contrepartie qui mènent tout droit à l’exclusion.

Dernière minute : l’accord Chirac-Schröder sur la double présidence

Le compromis intervenu le 14 janvier à Paris à la veille du quarantième anniversaire du traité de l’Elysée propose de donner deux présidents à l’Europe, l’un issu de la légitimité des Etats désigné par le Conseil européen, l’autre issu de la légitimité des citoyens élu par le Parlement européen. La présidence unique et collégiale que nous avions proposée et qui avait gagné du terrain au point d’être défendue par Joschka Fischer et même, avec une prudence compréhensible, par Dominique de Villepin donnait de meilleures chances à l’Europe de conduire des politiques volontaristes et de s’affirmer sur la scène mondiale. Aussi se heurtait-elle à une opposition farouche des Britanniques. On est allé, à Londres jusqu’à parler de Kaiser ! Admettons que l’accord du 14 janvier a le double mérite de confirmer le rapprochement franco-allemand et d’écarter le danger d’une primauté absolue de la logique intergouvernementale. Mais sachons discerner les dangers qu’il recèle et qu’il est encore temps de prévenir.

Le premier danger est celui d’une guerre des présidents qui ridiculiserait l’Union aux yeux du monde et à celui de ses citoyens. Espérons que la qualité des hommes palliera le vice des institutions. Encore faudrait-il que la dualité des présidents n’entraîne pas celle des administrations. On imagine à quelle incohérence on aboutirait si devait se développer deux diplomaties parallèles et concurrentes, l’une en charge de la politique étrangère pure et l’autre en charge des politiques commerciale et de coopération au développement ainsi que des volets extérieurs, souvent très importants, des diverses politiques sectorielles. La création d’un ministre des Affaires étrangères de l’Union serait un incontestable progrès ne serait-ce qu’au niveau des symboles. Son double rattachement au Conseil et à la Commission devrait assurer un minimum de cohérence dans l’ensemble de l’action extérieure de l’Union. Une autre mesure symbolique consisterait à élever au rang d’ambassades les délégations européennes présentes dans un grand nombre de capitales.

La proposition de double présidence a déjà obtenu le soutien de Londres et de Madrid. La convention la ratifiera probablement. Mais les « petits » pays attachés au rôle protecteur de la Commission s’efforceront d’encadrer les pouvoirs du président du Conseil européen en lui assignant un rôle principalement protocolaire. Il serait désastreux que le compromis final aboutisse à une coupure aggravée entre politiques communautaires et intergouvernementales. Il faut en revanche espérer que les deux présidents seront assez sages pour travailler main dans la main. Sinon leur antagonisme conduira tôt ou tard à proposer la fusion des deux fonctions, tout comme l’expérience a conduit à proposer la fusion des fonctions de Patten et de Solana, qui cependant ont fait de méritoires efforts pour s’entendre.

L’accord Chirac-Schröder contient des propositions relatives à la présidence, non seulement du Conseil européen, mais des divers Conseils de ministres. La présidence du conseil « affaires étrangères » par le nouveau ministre des affaires étrangères de l’Union paraît logique. On ne peut en dire autant de l’étrange proposition consistant à confier au secrétaire général la présidence du Conseil des affaires générales. L’éclatement des présidences spécialisées entre des personnalités de nationalité et d’orientations diverses devra être compensé par un rôle accru de la Commission. Plus que jamais apparaît nécessaire la création d’un praesidium ou cabinet politique au sein de la Commission qui, palliant les inconvénients de la formule adoptée à Nice d’un commissaire par Etat, assure une cohérence globale, non seulement à l’intérieur de la Commission mais dans l’ensemble des politiques.

L’élection du Président de la Commission par le Parlement satisfera les fédéralistes. Elle permettra, si les principaux partis le veulent bien, en désignant leur candidat, de donner un enjeu plus clair aux élections européennes.

La France, en particulier, devrait être attentive au danger d’une Commission confinée à la surveillance quasi juridictionnelle de la concurrence, sans réelle capacité d’initiative en politique extérieure, économique, sociale et de sécurité. Les partisans d’une Europe capable de conduire des politiques volontaristes à l’intérieur comme à l’extérieur ont perdu une bataille. Mais le dernier mot n’est pas dit. L’idée d’une présidence unique et collégiale demeurera présente en arrière-plan des débats de la Convention et comme solution de rechange dans le cas, hélas probable, d’un échec de la double présidence.

ACTIVITES DE L’AFEUR

Participation au débat sur l’avenir de l’Europe

Le mois d’octobre a été marqué par la grande manifestation organisée le samedi 12 par le Mouvement européen. Alors que plus de mille personnes s’étaient réunies autour du thème « Besoin d’Europe », l’écho médiatique fut très décevant. J’ai participé le matin à la table-ronde sur les institutions au cours de laquelle j’ai appris que l’étude sur le schéma institutionnel que je vous avais présenté en février dernier avait retenu l’attention du nouveau président de la Délégation de l’Assemblée nationale Pierre Lequiller et l’avait conduit notamment à avancer la proposition d’une présidence unique de la Commission et du Conseil européen. L’après-midi a été marquée par un débat très vif et quelque peu artificiel entre d’une part la Gauche représentée par Dominique Strauss-Kahn, Pierre Moscovici, Pervenche Bérès et Philippe Herzog et d’autre part Alain Lamassoure. Pour les premiers, la constitution doit inclure des objectifs sociaux ambitieux, pour Lamassoure, il ne peut s’agir que d’un cadre permettant des politiques variant suivant les majorités au pouvoir. MM. Giuliani et Haenel ont mis l’accent sur la sécurité intérieure. Pascal Lamy, dans une intervention remarquée, a opposé les plombiers aux architectes. La constitution doit expliciter le destin commun. Il ne peut y avoir de projet sans institutions. En politique commerciale, nous avons la doctrine et les institutions, en politique monétaire la doctrine sans institutions et en politique étrangère ni doctrine, ni institutions. La confiance entre Etats passe par une médiation. La méthode communautaire est incontournable. Mais, à ce stade, les Britanniques mènent le jeu…En fin de réunion, la ministre Noëlle Lenoir a rappelé les positions gouvernementales, notamment la création d’un ministre des Affaires étrangères qui dépendrait du seul Conseil européen lui-même doté d’un président à mandat prolongé.

J’ai personnellement dénoncé dans une conférence à Bruxelles le 15 octobre, dans plusieurs articles, dont les deux ci-joints, au sein du Mouvement européen, du Cafecs, des Amis de la Convention, du Comité d’orientation de la Maison de l’Europe, le danger que ferait courir à l’Union élargie la coexistence de deux présidents de profil comparable et le cloisonnement entre politiques internes et externes qui en serait la conséquence. Le Cafecs a pris très clairement position sur ce point dont l’importance n’est comprise que de cercles trop restreints. Je reviendrai sur le débat institutionnel plus loin dans le compte-rendu de notre assemblée générale.

Déjeuners-débats

Le 13 novembre nous avons reçu la philosophe Chantal Delsol connue pour ses positions fédéralistes et subsidiaristes. Notre invitée rappelle d’emblée que le fédéralisme est l’opposé de la centralisation. Elle craint que la décentralisation sans subsidiarité envisagée par M. Raffarin ne comporte le risque d’effets pervers. Jacques Delors a avoué en 1999 que l’Europe pratiquait « un despotisme doux et éclairé ». L’Europe en arrive à faire de la subsidiarité un principe jacobin en substituant le principe de moindre capacité au principe de suffisance en vertu duquel l’instance supérieure ne doit intervenir que lorsque l’instance inférieure est insuffisante. Ce sont les Etats qui réclament en tous domaines l’intervention de l’Europe. Privés de compétences qu’ils auraient dû conserver, ils sont d’autant plus réticents à reconnaître la compétence européenne en matière de défense. Or nous avons besoin d’une défense.

Nos identités nationales sont en train de s’effacer. Mme Delsol cite l’article[1] dans lequel l’essayiste américain Kagan accuse les Européens de rêver d’un monde kantien de paix universelle et de refuser les charges et les risques de la puissance. Elle considère que les kantiens ne peuvent survivre sans les « hobbésiens » (d’après Hobbes, théoricien de la raison d’Etat).

L’exposé se conclut par un éloge de l’apport immatériel des pays de l’Est, même si l’attachement de certains à la religion et à l’austérité des mœurs nous agace, et par quelques mots à propos du problème turc. Nous avons peur de discuter des limites de l’Europe, de parler d’identité. La Turquie n’a pas sa place en Europe à cause de ses racines anthropologiques distinctes. Nous devons avoir le courage de discuter des limites, c’est à dire de l’identité européenne.

Après que j’ai observé que les défenseurs de la subsidiarité, dont Mme Delsol, s’attachent davantage à limiter les interventions de l’Union dans des domaines où elle peut paraître excessive qu’à les élargir dans les domaines où les Etats sont impuissants, le débat s’engage sur deux questions du professeur Quermonne. Comment assurer un meilleur équilibre ? Comment mesurer la suffisance ? Rép. : Les Etats doivent conserver la compétence de la compétence. Il faut s’inspirer de l’expérience des Etats fédéraux, revenir à la souveraineté d’avant Bodin.

Martine Méheut souhaite que l’accent soit mis sur les valeurs communes plutôt que sur la puissance. Mme Delsol approuve.

Philippe Marchat pose la question de la monnaie. Mme Delsol ne conteste pas l’union monétaire et une certaine redistribution mais ne peut approuver le concept d’ Europe sociale.

Jean Deflassieux fait observer qu’une partie de la Turquie est européenne et se prononce pour la géométrie variable. Jacques-René Rabier demande que l’on distingue le niveau des valeurs, des objectifs, des décisions, des modalités d’exécution.

Rép. : Chacun doit avancer à son rythme.

Jean-Guy Giraud : Les conventionnels sont conscients du problème qui a été posé dans le mandat de Laeken. Il ne faut pas opposer subsidiarité et suffisance.

Rép. : Pour moi la suffisance doit être le critère.

Thierry Walraffen s’alarme de ce qu’il considère comme un retournement du fédéralisme contre l’Europe. Mme Delsol répond par une profession de foi européenne. Elle rappelle qu’elle a fait l’histoire de l’idée européenne et considère extraordinaire ce qui a été fait depuis 50 ans.

Francine Dard-Seyrig évoque les questions de la sécurité et de l’immigration.

Rép. : Il s’agit de tâches régaliennes qui doivent relever de l’Union.

Avant le débat avec Chantal Delsol, Jean-Michel Fauve, président d’ARRI, avait présenté cette association avec laquelle nous envisageons un rapprochement. Continuatrice d’ « Alerte aux Réalités internationales » fondée par André Cruiziat, l’ARRI poursuit une action de sensibilisation à l’international avec une priorité accordée à la construction européenne.

 

Le 26 novembre, nous avons reçu Sylvie Goulard venue de Bruxelles où elle est détachée auprès du groupe des conseillers politiques du président de la Commission nous parler des travaux de la Convention vus depuis la Commission et plus particulièrement du financement de l’Union sujet sur lequel elle a personnellement travaillé.

La Convention avance bien. Elle fait preuve de dynamisme. Elle bénéficie désormais de la participation de trois ministres des Affaires étrangères, parmi les principaux, Joschka Fischer, Dominique de Villepin et Mme de Palacio. Cependant, elle subit le conservatisme des capitales et des institutions. Il s’agit de constituer une union d’Etats et de citoyens. Le président Giscard d’Estaing est contraint d’adopter une ligne médiane.

On se fait, en France, une image fausse de l’attitude des Britanniques. Ils acceptent la constitution, la personnalité juridique de l’Union et, bien qu’avec quelques réserves, l’inclusion de la Charte des droits fondamentaux dans la constitution. Il existe partout des crispations et même à la Commission.

Le financement de l’Union est d’abord un problème des prérogatives du Parlement qui ne devraient pas se limiter aux dépenses. Le groupe de travail Amato sur les instruments juridiques traite de la loi de finances. Le financement de l’Union figure dans le « squelette » de constitution présenté par Giscard. Le coût de l’Europe (aujourd’hui 1% du produit intérieur européen) est considérablement surestimé. Sur ce point comme sur d’autres, la juxtaposition de débats nationaux ne permet pas un débat européen.

Le débat s’engage à propos du naufrage du pétrolier Prestige qui donne lieu à une mise en cause de Bruxelles alors qu’en la matière les responsabilités sont d’abord celles des Etats qui n’ont pas appliqué correctement les dispositions adoptées après le naufrage de l’Erika. Hélène Pelosse confirme que le plan Gayssot de renforcement du contrôle des pétroliers n’a pas été financé. Je rappelle que la création d’un corps européen de garde-côtes sur le modèle américain, proposé par la Commission, a été écartée par le Conseil.

Je pose la question de l’impôt européen. Rép. : Cette idée déchaîne des oppositions passionnées. La voie passe par les procédures. Actuellement, les ressources propres ne passent pas par les budgets nationaux. On pourrait y ajouter les ressources de seigneuriage encaissées par la Banque centrale. Cela représenterait le tiers du budget communautaire. L’affectation au budget européen de l’impôt sur les sociétés supposerait qu’il soit harmonisé.

Jean-Claude Piel s’inquiète de voir l’élargissement précéder l’approfondissement. Rép. : La question s’est posée avant Copenhague où ont été fixés les critères d’adhésion. Mitterrand et Delors n’ont pas été suivis. Il serait difficile de faire attendre davantage les candidats. Cependant les esprits évoluent, notamment à propos de la taille de la Commission.

Le professeur Alfred Grosser pose deux questions. L’une a trait à la politique étrangère et de sécurité commune dont on ne voit pas à quoi elle mène, l’autre à propos de la constitution. S’agit-il de figer la situation ou d’aller plus loin ?

Rép. : V.G.E. veut aboutir. Le résultat se situera à mi-chemin entre le statu quo et la grande mutation. Il ne faut pas s’attendre à une redéfinition majeure des compétences communautaires. Giscard a été impressionné par les Commissaires Lamy et Monti. Il cite volontiers le livre de Pascal Lamy. Il n’est pas exclu que la méthode communautaire puisse s’appliquer en politique étrangère et qu’une représentation commune soit instaurée dans les Agences spécialisées des Nations unies. Le groupe compétent de la Convention a réuni une cinquantaine de membres, beaucoup plus que le groupe Justice et Affaires intérieures.

Karin Leonhardt redoute un vide en matière de défense à la suite de la disparition de l’U.E.O. Elle pose la question du referendum. Rép. : Je me méfie des referendums car les peuples ne répondent pas toujours à la question que leur posent les gouvernements.

Georges Rencky serait favorable à une dissociation des fonctions de proposition et d’exécution en politique étrangère et pose la question de la répartition des compétences. Rép. : Il s’agit d’un problème de substance et pas seulement d’institutions, comme le montre les différences d’attitude sur l’Irak. Je fais valoir que, si la Commission en recevait le mandat, elle pourrait contribuer à rapprocher les points de vue et parler au nom de l’Union. A l’origine les compétences suivaient les objectifs. Les Allemands voudraient un catalogue. On s’oriente vers le maintien d’une certaine flexibilité (art.305, ex 235).

Jacques Rieunier revient sur l’affaire du Prestige. Il regrette l’absence de sanctions financières. Rép. :La France est lanterne rouge pour la transposition des directives.

Le professeur Pierre Gerbet se réfère aux déclarations sévères du président Prodi au sujet du pacte de stabilité et regrette l’absence d’un centre de politique économique.

Rép . : Le président Prodi estime que la Commission est dans une situation impossible. Elle doit faire respecter une règle contestée. Tous les Etats ne respectent pas leurs engagements. La volonté commune est défaillante. Prodi a une vive sensibilité sociale. Il se préoccupe du sort des chômeurs.

Je m’inquiète de l’échec du groupe Hänsch sur la gouvernance économique et sociale. Les pays qui n’ont pas adopté l’euro devraient être privés de leur droit de vote au sein du Conseil écofin. Rép. : Le blocage résulte de l’opposition droite-gauche au sein du groupe. On peut espérer un redressement de la situation en plénière.

Débat avec André Danzin à la Maison de l’Europe sur « déclin ou renaissance de l’Europe »

J’ai été invité à participer à un débat avec André Danzin à la Maison de l’Europe le 7 novembre. André Danzin, après avoir exercé de hautes responsabilités dans l’industrie s’est fait connaître par l’acuité du regard qu’il porte sur notre civilisation et son avenir et par sa participation à de nombreux groupes de réflexion, notamment au Club de Rome et à l’UNESCO. Sa vision est empreinte d’un certain pessimisme que lui inspire à la fois les désordres du monde contemporain et l’extrème individualisme qui conduit à l’affaiblissement des valeurs de travail et d’effort. Il craint que le grand élargissement programmé ne s’accompagne pas du sursaut sans lequel sa réussite serait incertaine. La richesse de la pensée d’André Danzin mérite mieux qu’un résumé sommaire. Je vous ferai parvenir un texte rédigé par lui à l’occasion de ce débat et accompagné de propositions soit dans le présent envoi, soit ultérieurement.

Partageant largement son analyse, je me suis borné à rappeler le facteur d’espérance que nous pouvons tirer de cette construction sans précédent poursuivie en dépit de tous les obstacles depuis maintenant plus d’un demi-siècle et qui constitue notre meilleure chance de sursaut, non seulement au plan politique mais à celui de la civilisation.

Assemblée générale

Nous avons tenu notre assemblée générale le 16 décembre. L’objet principal était la discussion du projet de rapprochement avec l’ARRI que j’avais présenté à nos membres après approbation du Bureau dans une lettre spéciale envoyée au début de novembre.

Dans un rapport moral concernant nos activités de l’année, j’ai rappelé l’action menée en vue d’influencer les travaux de la Convention. Nous avons contribué à la création du cercle des Amis de la Convention suivant une suggestion d’Alain Lamassoure. Ce cercle s’est révélé, grâce à Jean-Guy Giraud, directeur du Bureau de représentation du Parlement à Paris, un lieu de contact très utile entre les membres français de la Convention et les diverses associations intéressées. Il a essaimé en Province. Les schémas institutionnels que j’avais présentés en début d’année à l’Afeur et sous une forme plus succincte aux Amis de la Convention ont fait l’objet d’une conférence à Bruxelles devant le cercle de l’ancien ministre Fernand Herman, d’une publication dans la série Documents de l’Agence Europe, de plusieurs articles dans la Revue du Marché commun et de l’Union européenne ainsi que dans la Quinzaine européenne. Je les ai défendus devant les instances du Mouvement européen international à Bilbao en juin et à Copenhague fin novembre ainsi qu’au sein du comité d’orientation de la Maison de l’Europe. Michel Junot, président de la Maison de l’Europe en a adressé un exemplaire au président Giscard d’Estaing qui en a accusé réception avec l’expression de son intérêt.

Les débats dans et autour de la Convention ont révélé que les enjeux institutionnels majeurs seraient ceux de l’Exécutif européen, de la Présidence de l’Union et de la part qui serait faite à la méthode communautaire. Deux thèses s’affrontent. Les fédéralistes et la plupart des parlementaires européens ainsi que des représentants des « petits » pays plaident en faveur de l’élection par le Parlement du président de la Commission qui serait le seul président permanent et à temps complet. Les premiers ministres britannique et espagnol Blair et Aznar ainsi que le Président Chirac, -d’où l’expression plan ABC- proposent à l’inverse de doter le Conseil européen d’un président à temps complet et à mandat prolongé qui deviendrait « le président de l’Europe », ce qui aurait inévitablement pour effet de marginaliser le président de la Commission et la méthode communautaire. Un compromis devra être trouvé par la Convention. Il est à craindre qu’il ne conduise à un partage de l’administration européenne en deux branches, l’une modeste, communautaire et efficace mais enfermée dans un cadre restreint, l’autre glorieuse mais dépourvue d’efficacité supposée représenter l’Europe à l’extérieur.

Ma proposition que, m’appuyant sur les appuis reçus, je me permets désormais d’appeler notre proposition, consiste à mettre à la tête du Conseil et de la Commission une présidence unique mais collégiale, ce qui aurait en outre l’avantage de pallier le manque d’autorité et de cohésion d’une Commission composée d’un commissaire par Etat. Plusieurs personnalités défendent des thèses proches. Robert Badinter dans son ouvrage propose de confier à un Premier ministre la direction de la Commission et des divers Conseils, tout en instituant une Présidence symbolique, Pierre Lequiller, nouveau président de la Délégation de l’Assemblée nationale pour les Affaires européennes et conventionnel, s’est exprimé en faveur de la présidence unique, la conventionnelle Pervenche Bérès propose un conseil exécutif qui ressemble comme un frère à mon présidium, notre ami le professeur Jean-Louis Quermonne a inventé et fait adopter par la Fondation Notre Europe l’idée d’une synergie entre Commission et Conseil et se prononce, à titre personnel en faveur de la présidence unique sauf au niveau du Conseil européen. Le premier ministre belge a marqué son intérêt pour la présidence unique et annoncé qu’elle était à l’étude au sein du Benelux. Divers signes indiquent que l’Allemagne pourrait y voir un compromis acceptable. Dominique de Villepin s’y est lui-même montré favorable mais pour une étape ultérieure. L’issue du débat est encore incertaine. Voir en annexe ma lettre à Dominique de Villepin et sa réponse.

Notre trésorier Maurice Schaeffer a présenté ensuite le rapport sur nos finances qui sont équilibrées malgré un léger recul des recettes. Nous avons enregistré 120 cotisations, soit environ 4500 euros. Nous disposons de réserves nous permettant, le cas échéant d’organiser un colloque et grâce à une subvention récente de nous doter d’un site internet amélioré. Ces questions seront revues dans la perspective du rapprochement avec l’ARRI.

Le débat montre un large accord sur mon analyse des enjeux de la Convention Les questions portent principalement sur le rapprochement avec l’ARRI qui ne fait l’objet d’aucune opposition. Je signale n’avoir reçu que des approbations de la part des 35 membres qui m’ont envoyé leur pouvoir. Le désir légitime de recevoir une documentation sur l’ARRI sera satisfaite par l’inclusion d’un petit dossier dans ma présente lettre. Le rapprochement pourra conduire à une fusion mais une décision en ce sens sera soumise à une nouvelle assemblée en même temps que les formalités qui devraient l’accompagner. Il se traduira, dés l’an prochain, par une invitation réciproque aux manifestations de l’Afeur et de l’ARRI, dans la limite des possibilités matérielles. Ainsi sommes nous invités à participer au prochain déjeuner-débat organisé par l’ARRI avec Pierre Moscovici, ancien ministre délégué aux Affaires européennes et représentant de l’Exécutif français à la Convention avant son récent remplacement par Dominique de Villepin. La création d’un club Europe commun à nos deux associations est prévue dont j’assurerai l’animation tant que j’en aurai la possibilité. Nos activités se poursuivront dans ce cadre. Le souhait amical a été formulé que je poursuive cette animation pendant deux ans. Un nom de successeur éventuel a été évoqué.

La question du renforcement de notre participation à TEPSA dont les orientations ont quelque peu évolué depuis son élargissement aux nouveaux membres et aux pays candidats se pose depuis longtemps. Elle pourrait trouver un début de solution dans le contexte du rapprochement avec ARRI. Je suis reconnaissant au professeur Manin d’avoir organisé une réunion et un déjeuner au cours desquels les conditions d’une liaison avec ARRI, voire d’un soutien, ont été examinées avec le président Fauve. Une équipe est en voie de constitution autour du professeur Loïc Grard de l’université Montesqieu de Bordeaux, disciple et successeur de notre ami le professeur Gautron qui pourrait succéder à Philippe Manin, désireux, comme moi, de prendre du champ, de Stéphane Rodriguès de Florence Deloche-Gaudez et d’un économiste. La mise en place d’un conseil scientifique est envisagée.

Stéphane Rodriguès nous a représentés à la réunion TEPSA d’avant la présidence grecque du premier trimestre 2003 qui s’est tenue à Athènes au début de décembre.

LECTURES EUROPEENNES

La constitution de l’Union européenne. Jean Touscoz. Bruylant. Bruxelles. 2002. 186 p. Préface de Jean-Louis Quermonne.

Je regrette de n’avoir pas signalé cet ouvrage lors de ma lettre de juillet. Ainsi que l’indique dans sa préface le professeur Quermonne, il s’agit d’un document de travail précieux. En effet, l’auteur, après avoir organisé plusieurs séminaires en 2000 et 2001, a pris la peine de décrire et de commenter tous les projets ou propositions, de toutes origines et de toutes tendances, disponibles au moment de la rédaction de son ouvrage. Une deuxième partie traite du processus constitutionnel et notamment de son interférence avec l’élargissement, problème délicat que le professeur Touscoz est l’un des premiers à avoir mis en lumière.

Le projet de constitution proprement dit qui a le mérite de la clarté et de la brièveté, troisième partie de l’ouvrage en occupe moins du quart. L’auteur a délibérément opté pour la prudence en évitant toute innovation susceptible d’affecter les actuels équilibres institutionnels. Ainsi maintient-il la rotation semestrielle des présidences, le haut représentant pour la politique étrangère sans lien organique avec la Commission, la règle d’unanimité dans les domaines sensibles (politique étrangère, fiscalité non liée au marché, ressources propres). Quelques audaces cependant : la double majorité au Conseil, la suppression du Secrétariat du Conseil des ministres qui serait assuré par la Commission, la possibilité de révision constitutionnelle à la majorité des trois quarts des Etats, un droit de sécession inconditionnel. La description des compétences est ambitieuse. Elle inclut les relations extérieures et la défense mais sans que les conséquences soient tirées en termes institutionnels et budgétaires et sans qu’une période de transition soit prévue.

Les positions qui me sont attribuées dans la première partie sont antérieures aux réflexions qui m’ont conduit au début de cette année à proposer une présidence unique mais collégiale du Conseil et de la Commission comme solution de synthèse.

Une constitution européenne. Robert Badinter. Fayard. Sept.2002 180 p. 12 euros

L’ancien Garde des Sceaux est membre suppléant de la Convention au titre du Sénat. Son ouvrage s’ouvre sur une surprenante déclaration d’amour : « J’aime les constitutions ». Il m’a fait l’honneur de m’adresser son projet complet et fort bien écrit. Tout en étant différent du nôtre, il s’en rapproche sur un point capital. Ce projet qui confie la présidence des différents Conseils de ministres à un Premier ministre-Président de la Commission et limite strictement à un rôle symbolique et protocolaire un Président de l’Union qui présiderait le Conseil européen représente, comme le nôtre, un compromis raisonnable entre fédéralistes et intergouvernementaux. D’autres propositions retiennent l’attention : une très belle définition des objectifs, la double majorité au Conseil, conforme à nos propositions mais jusqu’à présent non retenue par la Convention, la désignation de « ministres de l’Union européenne » constituant seuls le Conseil mais pouvant se faire assister par leurs collègues compétents, la réduction à 15 du nombre des commissaires, assortie de la possibilité de nommer autant de commissaires adjoints, un statut particulier pour le haut-représentant pour la politique étrangère placé sous la double autorité du Premier ministre et du Conseil, la définition souple et évolutive des compétences propres, partagées et complémentaires, le droit de dissolution du Parlement par le Conseil des ministres statuant à une majorité renforcée. D’autres enfin surprennent : la représentation extérieure de l’Union par le Conseil des ministres seulement assisté par le haut-représentant mais surtout la timidité des propositions concernant la police et la Justice, le Procureur européen ne recevant compétence qu’en matière de fraudes ou actes illégaux portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Lors d’un entretien privé M. Badinter a bien voulu marquer quelque regret de cette prudence très en retrait sur ce que lui-même avait écrit dans Le Monde à propos du trafic des êtres humains contraints à la prostitution. On trouvera en annexe le texte de la Charte des droits fondamentaux.

Les institutions européennes. Philippe Moreau Defarges. Armand Colin. 245 p.

Spécialiste reconnu des affaires européennes, Philippe Moreau Defarge nous livre une 6ème édition de ses « institutions européennes » qui va très au delà de la description des mécanismes compliqués de l’Union. On y trouve en effet une analyse pénétrante du « jeu des Etats membres », des problèmes du marché unique, du passage difficile à l’union politique et des perspectives de refonte institutionnelle ouvertes par la Convention.

Certaines interprétations rappellent l’appartenance de l’auteur au Quai d’Orsay, par exemple à propos de la crise de la chaise vide, ouverte par la général de Gaulle pour s’affranchir du vote à la majorité plus que pour des raisons budgétaires, ou lorsque l’auteur se borne à signaler l’arrêt Nicolo par lequel le Conseil d’Etat a reconnu la primauté du droit communautaire sans expliquer qu’à défaut les divergences d’interprétations mettraient en péril le marché unique et l’ensemble de l’édifice communautaire, mais surtout quand il attribue généreusement à la France « une conception relativement claire de l’Europe unie » alors que notre pays est loin d’avoir surmonté la contradiction entre l’ambition des objectifs qu’il assigne à l’Europe et la timidité des moyens notamment institutionnels qu’il est disposé à lui consentir.

En revanche, l’exposé des enjeux de la Convention, parfaitement clairs, n’appellent pas la moindre réserve. Au total un petit ouvrage dense et très utile.

Le système politique de l’Union européenne. Jean-Louis Quermonne. Monchrestien. Coll. Clefs politique. 160 p. 11 euros

Cette 5ème édition de l’ouvrage bien connu du professeur Quermonne a toutes les qualités de clarté et de relative simplicité des précédentes sur un sujet que les derniers traités ont davantage compliqué que simplifié. A partir de la description des deux stratégies à l’œuvre en Europe, celle de l’intégration et celle de la coopération, l’auteur décrit minutieusement la méthode communautaire, convergence des deux stratégies qui fait l’originalité du système européen. Il voit le déficit démocratique plutôt dans l’insuffisance du contrôle des Parlements nationaux sur leurs administrations et dans la faiblesse des structures partisanes au niveau européen que dans l’atonie des citoyens. Le droit européen, les politiques communes et leur financement, les forces politiques et socio-économiques, la coopération des Etats politique, économique et policière font l’objet des chapitres suivants. Enfin, l’auteur nous livre dans les deux derniers chapitres ses vues sur l’avenir. L’Union européenne est présentée, non comme la réalisation mais comme la matrice de l’union politique. La dialectique de l’approfondissement et de l’élargissement conduit à une réflexion sur les différentes formes envisageables de différenciation dans l’intégration, avec une référence à ma formule d’une arrière-garde composée d’auto-exclus.

Des trois scénarios présentés en conclusion, celui du statu quo, celui de l’Etat fédéral, celui de la « fédération d’Etats-nations », mais d’une fédération disposant d’un gouvernement reposant sur une étroite synergie entre Conseil et Commission, le professeur Quermonne ne cache pas ses préférences pour le troisième. L’ouvrage s’achève par un rappel salutaire mais trop souvent oublié de la relation entre l’identité de l’Europe en sa vocation universelle.

Cahiers de Chaillot publiés par l’Institut d’études de sécurité, 43, avenue du Président Wilson. 6 euros par cahier.

Successeur de l’Institut d’études de Sécurité de l’UEO, créé en 1990 en vue d’animer le débat européen sur les questions de défense est devenu agence autonome de l’Union européenne depuis janvier 2002. Il est dirigé par Nicole Gnesotto dont nous n’avons pas oublié la remarquable contribution à l’un de nos déjeuners.

Je crois devoir vous signaler le grand intérêt des derniers cahiers portant respectivement sur élargissement et défense (avec trois contributions venant d’Europe centrale), sur les Etats-Unis (une analyse d’une pertinence exceptionnelle par Pierre Hassner intitulée « l’empire de la force ou la force de l’empire ? ») et sur « Quel modèle pour la PESC ? » par un universitaire allemand, chef adjoint du département Sécurité européenne d’un Institut universitaire de Hambourg.

Contrairement à ma pratique habituelle, je mentionne enfin deux ouvrages publiés par deux représentants de l’euroscepticisme intellectuel parisien, Régis Debray et Emmanuel Todd, dont l’un, Todd fait, il est vrai, amende honorable.

L’édit de Caracalla. Régis Debray. Seuil.

L’édit de Caracalla est celui par lequel cet empereur romain du IIIème siècle a donné la citoyenneté romaine à tous les citoyens de l’empire. Régis Debray met en scène un Français ayant obtenu la citoyenneté américaine et mort en Afghanistan. Ami de notre auteur, il plaide, dans une lettre-testament, en faveur d’une intégration de l’Europe dans les Etats-Unis. L’un de ses arguments est la vanité, le manque de crédibilité du projet européen opposé à la formidable confiance en eux des Américains et à leurs succès dans tant de domaines. Bien écrit, riche de références historiques et littéraires, cet essai est une sorte de quintessence d’euroscepticisme bien irritante venant d’un auteur qui n’avait cessé jusqu’alors de dénoncer le projet européen au nom de la résistance à l’impérialisme américain.

Après l’empire. Essai sur la décomposition du système américain. Emmanuel Todd. Gallimard. Septembre 2002.

Publiciste paradoxal ami des media, Todd à l’inverse de Debray et avec autant de brio mais aussi de prétentieuse certitude prophétise l’effondrement des Etats-Unis, de leur économie et de leur hégémonie. Lui qui avait eu le singulier et unique courage de se déclarer « anti-européen » lors d’une réunion du Mouvement européen à l’époque de Maastricht et qui avait combattu avec passion le projet de monnaie unique reconnaît aujourd’hui son erreur. Il nous présente des dirigeants américains affolés par la montée en puissance de l’Europe. On voudrait le croire et son analyse des faiblesses de notre grand allié n’est pas sans intérêt. La perspicacité d’Emmanuel Todd sur l’Europe et l’euro incitent néanmoins à la prudence.

Chers amies et amis, je forme au nom de notre association nos souhaits de succès pour la Convention comme pour le succès des nouvelles adhésions et vous présente mes meilleurs vœux pour vous et ceux qui vous sont chers.

Robert Toulemon

L’EUROPE DOIT ÊTRE GOUVERNÉE

Pour une synthèse entre intergouvernementalisme et fédéralisme

(article destiné à Collegium- à paraître)

Robert Toulemon - Président de l’Association française d’étude pour l’Union européenne

De toutes les questions à l’ordre du jour de la Convention sur l’avenir de l’Europe, la principale, celle du gouvernement de l’Union sera la dernière traitée. Elle fait l’objet de débats confus dans lesquels s’affrontent, à visage plus ou moins découvert, les tenants du fédéralisme et ceux de l’Europe des Etats que la formule delorsienne « fédération d’Etats nations », volontairement ambiguë, ne suffit pas à trancher. Elle s’accompagne de la méfiance récurrente qui oppose « petits » et « grands » Etats, les premiers au nom de l’égalité, les seconds au nom du réalisme. Deux sortes de compromis sont envisageables. Le plus facile et donc le plus probable consiste à diviser en deux le gouvernement de l’Union. Les affaires de compétence communautaire relèveraient de ce que le Président Giscard d’Estaing appelle le mode de gestion fédéral, les autres de la méthode intergouvernementale. Encore faudrait-il s’accorder sur la frontière entre les deux domaines. Où placer la coordination des politiques économiques, sociales et culturelles, l’action humanitaire, la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale, les politiques d’armement ? L’autre compromis serait plus innovateur. Il consisterait à combiner ce qu’il y a de plus fort dans les deux méthodes : d’une part la primauté de l’intérêt commun et la capacité d’agir, d’autre part la participation des Etats à la conception des politiques et à leur mise en œuvre.

Avant de décrire en quoi pourrait consister une synthèse innovante, il est utile de mettre un peu de clarté dans le débat en rappelant que la méthode communautaire, invention géniale des Pères fondateurs, est elle-même une synthèse entre intergouvernementalisme et fédéralisme qui, sous réserve de quelques adaptations, pourrait s’appliquer à tous les domaines d’intervention de l’Union européenne, sans aucune exception.

QU’EST-CE QUE LA METHODE COMMUNAUTAIRE ?

Beaucoup de politiques ou de commentateurs ont tendance à assimiler méthode communautaire et fédéralisme. M. Giscard d’Estaing lui-même, soucieux sans doute de donner une sorte de « fiche de consolation » aux fédéralistes, use volontiers de la formule « mode de gestion fédéral » qu’il limite d’ailleurs aux questions commerciales et monétaires. En réalité, la méthode communautaire est un mode de gouvernement intermédiaire entre le mode diplomatique et le mode fédéral.

Vont au delà du mode diplomatique, la possibilité de décisions à la majorité sur proposition d’un organe indépendant des Etats, bien que désigné par eux, la Commission, et le contrôle en dernier ressort du respect des règles communes (dispositions des traités et décisions ultérieures), par une Cour de Justice. Relève en revanche de l’intergouvernemental la règle suivant laquelle la décision finale appartient aux Etats. Le fait que la Commission ne dispose pas de services extérieurs et doive faire appel aux administrations nationales pour la mise en œuvre des décisions accentue le caractère interétatique du système communautaire et le distingue profondément du système fédéral.

Ainsi assimiler, comme on le fait trop souvent la méthode communautaire au fédéralisme est un abus de langage qui obscurcit le débat. Dans les Etats fédéraux, le gouvernement fédéral exerce ses prérogatives indépendamment des Etats fédérés, dispose de sa propre administration et gère un budget considérable couvrant notamment la totalité de la défense. On objectera qu’une Union européenne gérant certaines compétences sur le mode fédéral n’a pas vocation à devenir un Etat. Encore faut-il préciser que la prétendue gestion fédérale ne mérite ce nom que dans la mesure où des institutions distinctes de celles des Etats et disposant d’une légitimité qui leur est propre sont habilitées à prendre des décisions. Or cette situation n’existe dans l’Union européenne que dans deux domaines, celui de la politique monétaire qui relève de la Banque centrale et celui de la concurrence qui relève, pour partie, de la Commission. Dans tous les autres domaines communautaires, la Commission ne dispose que d’un pouvoir de proposition qui est loin d’être toujours exclusif. Ainsi la coordination des politiques économiques et budgétaires échappe au monopole de proposition de la Commission, ce qui est, avec les différences d’appréciation et de situation des Etats membres, l’une des raisons de son peu d’efficacité. Même dans ce domaine, cœur de l’union économique et monétaire, on est fort loin, non seulement du mode de gestion fédéral mais aussi de la méthode communautaire classique.

Faut-il le regretter ? Sans doute, car il en résulte une faiblesse congénitale de l’Union. Mais cela démontre que la méthode communautaire autorise des adaptations lorsque les sensibilités nationales l’exigent. Au demeurant, il est permis d’espérer qu’avec le temps et en fonction de l’expérience acquise les Etats consentiront ce à quoi ils ne paraissent pas disposés aujourd’hui. Mais de là à envisager, comme certains le proposent, de couper en deux l’administration européenne, il y a un pas qu’il serait bien imprudent de franchir.

Le succès de l’Europe politique exige une cohérence aujourd’hui en péril

Le découpage entre des politiques d’intégration qui relèveraient de la méthode communautaire et des politiques de relations extérieures et de défense qui relèveraient de l’intergouvernemental ne répond à aucune logique et ne peut conduire, l’élargissement aidant, qu’à un affaiblissement durable de l’Europe. De nombreux exemples le démontrent. La politique étrangère ne saurait ignorer les relations commerciales, la coopération au développement et l’aide humanitaire qui relèvent depuis longtemps de la sphère communautaire. La politique de défense est déjà et demain sera plus encore liée aux programmes de recherche et d’innovation technologique et devra trouver sa place dans le budget commun. La lutte contre le terrorisme exige une étroite coordination entre actions policières à l’intérieur et démarches diplomatiques, voire militaires, à l’extérieur.

Politique étrangère et défense

Jacques Delors dénonce à juste titre l’abus de langage des rédacteurs du traité de Maastricht annonçant que l’Union conduirait une politique étrangère et de sécurité commune sans que le moindre moyen institutionnel et budgétaire soit prévu à cette fin. Sceptique quant aux possibilités d’une politique globale, il se satisferait d’actions limitées mais effectives visant à pacifier l’environnement de l’Union et à mettre un peu d’ordre dans la mondialisation, ce qui représente déjà un ambitieux programme.

La mise en place de cette politique étrangère et de sécurité commune à laquelle les Etats se sont engagés depuis dix ans se heurte plus à des divergences de culture et de mentalités qu’à des oppositions d’intérêt. La France rêve d’une Europe qui relayerait ses ambitions et prétendrait à la puissance, sans pour autant être disposée à consentir les délégations de compétence et les transferts budgétaires qu’exigerait cette vision. Le Royaume-Uni partage le souhait de conserver un rôle sur la scène mondiale. Mais il considère sa vocation comme celle d’un intercesseur entre l’Europe et les Etats-Unis, plutôt que comme un élément appelé à s’intégrer dans une puissance collective de l’Europe. L’Allemagne sait que l’Europe lui a permis de se réinsérer dans le concert des nations et de faire accepter sa réunification. Elle entend occuper la place qui lui revient mais la volonté de puissance, fût-elle européenne, ne la tente pas. Qui pourrait s’en étonner ? Aussi bien son fédéralisme proclamé ne s’étend-il pas au domaine budgétaire. Les partenaires moins peuplés ont trop souffert des politiques hégémoniques de leurs grands voisins pour épouser aujourd’hui leurs rêves de grandeur. Quant aux futurs partenaires d’Europe centrale, ils portent un intérêt majeur à leur sécurité mais font davantage confiance dans ce domaine à l’Otan et à la puissante et lointaine Amérique qu’à une Union européenne faible et velléitaire.

Regarder en face la réalité ne doit pas décourager. Dans les débuts du marché commun, les divergences entre les Six étaient considérables en politique commerciale. Peu à peu, la Commission a réussi à rapprocher les points de vue et à faire entendre une voix unique et puissante de l’Europe au sein de ce qui était alors le Gatt. Il est contraire à l’objectif annoncé, celui d’une politique étrangère commune, de se priver du rôle qui devrait être celui de la Commission d’aider à la définition de l’intérêt commun européen et de contribuer au rapprochement des points de vue nationaux.

Reconnaître une compétence à l’Union en matière de politique étrangère et de défense et le rôle irremplaçable de la Commission dans ce domaine, autant et même plus que dans beaucoup d’autres,[2] ne signifie pas que cette compétence doive être exercée suivant les procédures communautaires ordinaires. Le réalisme commande d’admettre la nécessité d’une assez longue période transitoire au cours de laquelle l’Exécutif commun n’aurait pas le monopole de la proposition et durant laquelle aucun Etat ne saurait être contraint par la majorité, sans pour autant pouvoir empêcher une action voulue par la majorité. Cette période devrait marquer un progrès par rapport à la situation présente où l’Union est dépourvue de compétence dans ce domaine ainsi que d’une identité internationale explicite. Elle devrait aussi être mise à profit pour doter l’Union des instruments -diplomatie et forces armées- sans lesquels le concept de politique étrangère et de sécurité commune demeurerait un abus de langage.

Au cours de cette étape transitoire, l’Union aurait pour mission :

- de rapprocher, d’harmoniser et de coordonner la politique extérieure des Etats membres dans la mesure où cela apparaîtra nécessaire pour remplir les objectifs de l’Union[3] ;

- de se doter des instruments nécessaires pour valoriser l’effort commun en matière de sécurité et de défense : force d’intervention, agence des armements responsable des grands programmes de recherche et d’équipements militaires et dotée d’un budget suffisant par mise en pool d’une part significative des budgets nationaux ou mieux encore par inscription d’un chapitre ad hoc dans le budget de l’Union, de manière que les pays qui solliciteraient un opting out pour la défense ne soient pas exonérés de toute solidarité. On observera que l’inscription d’un chapitre « défense et armements » dans le budget commun serait à la fois un instrument de rapprochement des efforts de chacun et un puissant outil de rationalisation, donc d’économies.

A défaut de telles mesures, l’Europe devrait renoncer à toute prétention d’exercer une influence au sein de l’Otan ou de jouer un rôle majeur sur la scène mondiale. Elle devrait se résigner, individuellement ou collectivement, au choix entre la neutralité ou la dépendance.

Sécurité intérieure

L’importance prise par les diverses formes de criminalité internationale, à commencer par l’organisation de réseaux d’immigration illégale et les divers trafics d’êtres humains, devrait conduire à inclure leur répression dans les compétences de l’Union, ce qui implique une harmonisation des législations visant ce type de crimes, la transformation d’Europol en un organe opérationnel d’investigations criminelles et celle d’Eurojust en un procureur européen.. L’introduction difficile du mandat d’arrêt européen a consisté à mettre la charrue avant les bœufs et ne va pas sans danger pour les libertés publiques. Il eut été préférable d’adopter d’abord une législation pénale européenne applicable aux crimes et délits à caractère international par leurs lieux ou conditions de préparation et d’exécution, puis de créer un ministère public et un ou plusieurs tribunaux pénaux européens donnant de solides garanties aux justiciables et mettant les Etats à l’abri des menaces et du chantage dont sont coutumières les organisations criminelles. Dans ce domaine comme en celui de la sécurité extérieure, les attentes des citoyens vont très au-delà de ce à quoi les gouvernements étaient jusqu’à présent, prêts à consentir. Ne pas y répondre ou y répondre par des faux-semblants, comme on l’a fait jusqu’ici, alimente l’euroscepticisme.

Le grand élargissement vers l’Est et l’importance prise dans les préoccupations des populations et des gouvernements par l’afflux d’immigrants et de demandeurs d’asile a mis ces questions en tête de l’agenda européen. L’Europe se doit de définir une politique commune équilibrée tenant compte à la fois de la situation dramatique des demandeurs d’asile, des possibilités d’intégration et de l’utilité économique et démographique d’une immigration sélective et maîtrisée. Cela suppose un contrôle beaucoup plus strict de la frontière extérieure de l’Union qui ne peut être laissé à la charge des futurs Etats membres mais doit relever de la compétence de l’Union au même titre que la lutte contre les organisations criminelles.

La coordination des politiques économiques et sociales

On estime généralement que l’insuffisance de la coordination des politiques économiques et budgétaires fait perdre à l’Europe près d’un point de croissance chaque année. Il est vrai que le laxisme budgétaire pratiqué par plusieurs pays, la France tout particulièrement, pendant les années de forte croissance s’ajoutant à l’énorme charge d’une réunification allemande accomplie, pour des raisons politiques compréhensibles, dans les pires conditions économiques et monétaires, prive l’Union de la possibilité de recourir aux déficits keynésiens sans mettre en péril la crédibilité d’un euro encore fragile. Il n’en demeure pas moins que l’avenir de la monnaie unique ne sera pas durablement assuré tant que les Etats se refuseront à tirer les conséquences institutionnelles et budgétaires de l’union monétaire. Ce n’est pas un président de l’eurogroupe à mandat prolongé qui sera en mesure de s’opposer à la pratique de l’indulgence réciproque. Ce n’est pas un conseil des ministres des finances à statut privilégié qui permettra d’organiser la convergence fiscale, sociale et de développement durable qui répondrait aux attentes des populations et conforterait un modèle social aujourd’hui menacé par une mondialisation mal maîtrisée.

Une coordination plus étroite des politiques économiques serait facilitée si les transferts anciens ou nouveaux de compétences à l’Union s’accompagnaient de transferts correspondants de ressources fiscales sous la forme d’impôts européens ne s’ajoutant pas mais se substituant à des impôts nationaux, par exemple l’impôt sur les bénéfices des entreprises, dont la localisation nationale est souvent arbitraire et prête à contestation. On observera que, dans ce domaine, l’intégration a reculé, des contributions nationales ayant peu à peu pris la place des véritables recettes propres que constituaient droits de douane et prélèvements agricoles. En instituant une fiscalité commune, les gouvernements s’épargneraient les querelles récurrentes sur les contributions nationales. On en finirait avec le calcul contestable de contributions nettes qui a tant contribué à alimenter l’euroscepticisme dans plusieurs pays. Enfin, autoriser l’Union à utiliser sa capacité d’emprunt jusqu’à présent inemployée faciliterait la réalisation des grands réseaux transeuropéens de communication ainsi que la mise à niveau des équipements publics des nouveaux membres. Cette facilité serait un accompagnement raisonnable de la discipline budgétaire imposée par le pacte de stabilité et de croissance

Il n’est malheureusement pas sûr que la Convention ait l’imagination et le courage de donner des solutions à ces problèmes en sortant des sentiers battus. Entre ceux qui veulent préserver une méthode communautaire assimilée au sacro-saint « triangle institutionnel », quitte à limiter son champ d’action et ceux qui veulent préserver les prés carrés nationaux se noue l’alliance des conservatismes.

POUR UNE SYNTHESE INNOVANTE

Les physiciens sont à la recherche de la grande unification qui leur permettrait d’englober dans une théorie unique les forces fondamentales qui sont à l’œuvre dans l’univers. Les conventionnels devraient s’assigner une tâche analogue en ne confondant pas le respect d’un acquis communautaire infiniment précieux avec le manque d’imagination et d’audace. Près d’un demi-siècle s’est écoulé depuis que Paul-Henri Spaak aidé de Pierre Uri a inventé la méthode communautaire. De six membres à l’origine, la Communauté devenue l’Union, sans pour autant transférer à celle-ci son existence juridique, est passée à neuf, dix, douze, quinze membres et va bientôt en compter vingt-cinq. Bien surpris seraient les fondateurs si, revenus sur terre, ils apprenaient que le stade fédéral annoncé dès 1950 dans la déclaration Monnet-Schuman, n’est pas encore venu et, mieux encore que la méthode communautaire, bien qu’ayant fait merveille, n’est pas jugée applicable à ces domaines nouveaux qu’aborde avec un dramatique retard la construction européenne.

Le paradoxe de l’euroscepticisme

Les opinions publiques, nous dit-on, ne seraient pas prêtes à accepter des décisions majoritaires dans des domaines aussi sensibles que la politique étrangère et a fortiori la défense. L’ancien ministre des Affaires étrangères Hubert Védrine doute que les Français soient disposés à accepter des arbitrages majoritaires qui iraient à l’encontre des conceptions ou des intérêts hexagonaux. Embarrassé par les sondages de l’eurobaromètre qui, depuis des années, font apparaître un large accord, en France comme dans la plupart des pays de l’Union, en faveur d’un gouvernement supranational responsable de la politique étrangère et de la défense, il met en doute la capacité qu’aurait ce gouvernement d’emporter l’adhésion quand il serait appelé à prendre des décisions qui ne conviendraient pas à tel ou tel. En effet, la démocratie européenne est un long apprentissage. Le retard pris en politique étrangère et de sécurité ne peut être rattrapé en un jour ni en une année. Trente ans ont été nécessaires pour aller du premier plan Barre à la monnaie unique. Il est raisonnable d’en compter vingt à partir de Maastricht et de fixer aux environs de 2012 le transfert effectif à l’Union de l’essentiel des compétences dans ces deux domaines. Mais gardons-nous d’invoquer les réticences des opinions, très en avance sur les gouvernements. La cause principale de l’euroscepticisme qui, en effet, se développe partout n’est pas l’excès de pouvoir de l’Europe mais le spectacle de son impuissance là où on l’attend, alors qu’elle se manifeste, parfois abusivement, dans des affaires mineures et irritantes telles que l’hygiène des marchés de plein air ou les dates d’ouverture de la chasse.

Une politique étrangère, une politique de défense ont besoin du soutien de l’opinion tout autant qu’une politique de croissance et d’emploi. La grande politique européenne que nos dirigeants prétendent souhaiter devra être portée par des hommes ou des femmes dégagés des intérêts nationaux particuliers, visibles à l’extérieur comme à l’intérieur et disposant d’une forte légitimité collective. C’est à la lumière de ces exigences que doit être recherchée la grande unification de l’Exécutif européen.

Les périls de la double présidence

La nécessité de donner un visage à l’Europe, celle de mettre fin à la rotation semestrielle des présidences ont conduit plusieurs gouvernements à proposer la désignation pour un mandat prolongé d’un président du Conseil européen qui serait déchargé de fonctions nationales et aurait sous son autorité un « ministre des Affaires étrangères » de l’Europe. Cette proposition a un mérite, celui de faire apparaître l’impossibilité du cumul entre fonctions nationales et européennes au plus haut niveau. Mais elle n’a que l’apparence d’un progrès. Elle présente de sérieux dangers..

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Instituer un président permanent du Conseil européen déchargé de fonctions nationales aboutirait à donner à l’Europe non pas un mais deux présidents, celui du Conseil et celui de la Commission, l’un et l’autre personnalités de premier plan, désignés suivant des procédures semblables pour des mandats de durée analogue. Loin de simplifier le système institutionnel, cette innovation le compliquerait et contribuerait à brouiller son image à l’intérieur et à l’extérieur. Elle organiserait une rivalité des présidences qui ne favoriserait pas la cohérence des politiques de l’Union. La marginalisation de la Commission, déjà programmée à Nice par la règle d’un commissaire par pays, en serait encore accentuée.

Le choix d’un Président de l’Europe qui serait une personnalité solitaire tenant sa légitimité des seuls chefs d’Etat et de gouvernement, sans intervention directe ou indirecte du suffrage universel, contribuerait à éloigner l’Europe des citoyens. Les petits pays pourraient craindre que la présidence majeure qui serait celle du Conseil européen soit réservée aux grands, les petits devant se contenter de celle de la Commission.

La représentation extérieure de l’Union demeurerait éclatée. Nul en effet ne propose de mettre en cause le rôle de négociateur unique que remplit la Commission à travers Pascal Lamy à l’Organisation Mondiale du Commerce. De même, on ne voit pas ce que les gouvernements gagneraient à retirer à la Commission les relations avec les pays candidats à l’adhésion ainsi qu’avec les pays associés d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Les perspectives sont moins claires pour ce qui est de la représentation de la zone euro dans les instances financières internationales. Les ministres des finances seront tentés de désigner un « monsieur euro » qui ne dépende que d’eux, ce qui serait un nouveau coup porté à la Commission mais aussi à la cohérence des politiques. Un conflit entre Parlement et Conseil ne manquerait pas d’éclater car tout ce qui serait enlevé à la Commission dans le domaine des relations extérieures le serait ipso facto au contrôle parlementaire. La politique d’immigration est appelée à devenir un chapitre important de la politique étrangère européenne de même que l’asile, la défense des droits de l’homme et la lutte contre la criminalité internationale. Proposera-t-on de désigner un ministre de la sécurité intérieure et de l’immigration également hors de la Commission ? Poser ces questions, c’est montrer les complications, l’opacité et l’inefficacité d’une division artificielle entre domaines d’intégration et de coopération.

La création d’une présidence permanente du Conseil européen, et plus encore d’un ministre des affaires étrangères extérieur à la Commission, consacrerait la séparation entre des politiques communautaires essentiellement internes et des politiques intergouvernementales tournées vers l’extérieur. Cette séparation, de plus en plus artificielle, est déjà aujourd’hui une source de faiblesse pour l’Europe. Elle prive le Parlement européen de tout contrôle sur la politique étrangère, alors qu’il s’est acquis une incontestable autorité dans la défense des droits de l’homme partout dans le monde.

La mise en place d’une présidence de l’Europe émanant des seuls chefs de gouvernement convient si l’on veut aller vers une zone d’échanges assortie d’une coopération intergouvernementale sans obligations contraignantes et confiner la méthode communautaire au domaine du commerce et de la concurrence. Sous l’apparence d’un progrès, elle aurait vraisemblablement pour effet de priver l’Europe de toute chance de devenir un acteur majeur sur la scène internationale capable de civiliser la mondialisation et de promouvoir un modèle social original. Tenu en lisière par les dirigeants nationaux dont il tiendrait son mandat et qui ne souhaiteront pas lui voir prendre trop d’autorité, sa présence aurait pour principal effet de marginaliser le président d’une Commission réduite à une mission technique de gestion interne.

La méthode communautaire, prétend-on, ne serait pas applicable à la politique étrangère. La présence active d’un organe indépendant de proposition et de représentation est encore plus utile dans les domaines où les sensibilités nationales sont les plus vives et parfois les plus éloignées. Le recours au vote majoritaire qu’impose l’élargissement suppose que les gouvernements délibèrent sur la base d’une proposition de l’organe en charge de l’intérêt commun. C’est le moyen d’éviter des majorités de rencontre issues de marchandages entre diplomaties nationales.

Pour une présidence unique et collégiale

Deux problèmes difficiles se posent à la Convention : mettre fin à la présidence tournante des divers Conseils, éviter que la crédibilité de la Commission ne soit anéantie par la règle « un commissaire par Etat ». On peut y ajouter la nécessité de donner une légitimité et une visibilité renforcée à l’Exécutif européen et celle de distinguer les fonctions législatives et exécutives du Conseil. Ces quatre objectifs pourraient être atteints par la création d’une présidence unique et collégiale, proposition que j’ai formulée au début de 2002 dans le cadre de l’Association française d’étude pour l’Union européenne et présentée à Bruxelles devant diverses audiences, celle notamment des anciens élèves du Collège d’Europe le 15 octobre. Ce « projet pour l’Europe » a fait l’objet de plusieurs publications : le 8 juin dans la série « Documents » du Bulletin quotidien « Europe », en septembre dans la revue « Politique étrangère » de l’Institut français des relations internationales, enfin début décembre dans la Quinzaine européenne. D’autres publications sont prévues dans les revues « Futuribles » et « l’Europe en formation ».

A l’origine du projet se situent les travaux du groupe de réflexion constitué dans le cadre du Commissariat du Plan français sous la présidence du professeur Quermonne. Le rapport[4] recommandait la recherche d’une synergie entre Conseil et Commission associés dans l’exercice de la fonction exécutive. Dans un ouvrage ultérieur,[5] le professeur Quermonne devait proposer, à titre personnel de confier la présidence du Conseil des Affaires générales à la Commission et celle des Conseils spécialisés aux divers commissaires suivant leur compétence. Parallèlement à ces réflexions, les difficultés résultant de la duplication entre les fonctions du secrétaire général du Conseil promu Haut Représentant pour la politique étrangère et celles du commissaire en charge des relations extérieures conduisaient à envisager la désignation d’un commissaire à statut spécial coiffé d’une double casquette, proposition reprise au sein de la Convention.

Il apparaissait alors que la recherche d’une coopération plus étroite et plus confiante entre Commission et Conseil n’était pas souhaitable seulement en politique étrangère. Une exigence analogue s’impose pour la coordination des politiques économiques et budgétaires, pour la sécurité intérieure, la lutte contre le terrorisme et autres formes de criminalité internationale et, a fortiori, pour la défense et les programmes de communication et de technologie militaires. De même les raisons qui avaient conduit le professeur Quermonne à recommander de confier la présidence du Conseil des Affaires générales au président de la Commission paraissaient valoir, mutatis mutandis, pour le Conseil européen. On oublie trop souvent que le seul membre du Conseil européen qui soit en charge de l’intérêt commun de l’Union est le Président de la Commission..

Si l’on ajoute à ces considérations la nécessité de structurer une Commission menacée de devenir une doublure du Coreper,[6]on est conduit à envisager de placer à la tête de la Commission un cabinet politique ou présidium composé d’un président entouré de cinq ou six vice-présidents ayant la confiance des deux sources de légitimité que sont le Conseil européen et le Parlement. Toute décision de la Commission devrait être validée par le présidium. Le président assurerait, sans droit de vote, la présidence du Conseil européen et celle du Conseil des Affaires générales qui devrait retrouver sa fonction nécessaire de coordination d’ensemble. Il pourrait aussi présider, avec l’assistance du vice-président chargé des relations extérieures, le Conseil des ministres des affaires étrangères. Les vice-présidents assureraient la coordination des travaux des commissaires dans leur secteur de compétence (relations extérieures, politique commerciale, coopération au développement, action humanitaire – union sociale, économique et monétaire - recherche, industrie, technologies civiles et militaires, espace, communications - marché intérieur et concurrence - politiques sectorielles et de solidarité - sécurité intérieure, asile, immigration, droits fondamentaux ) et présideraient les Conseils correspondants mais seulement lorsque ceux-ci participent à la fonction exécutive. La fonction législative du Conseil devrait être exercée séparément et publiquement, sous une présidence élue et de préférence sous une dénomination différente, par exemple chambre des Etats.

Les objections à ce schéma viennent à la fois des tenants de l’Europe des Etats et des défenseurs du « triangle institutionnel ». Aux premiers on répondra que les gouvernements auraient leur mot à dire non seulement pour la désignation du responsable de la politique étrangère mais pour celle de chacun des membres du présidium et que ceux-ci seraient conduits à travailler en liaison étroite avec les responsables nationaux. Aux seconds, on fera valoir que l’autorité de l’institution en charge de l’intérêt commun serait non seulement préservée mais renforcée et étendue à des domaines nouveaux. A l’objection commune aux uns et aux autres suivant laquelle on ne saurait confondre la fonction de proposition et celle de conciliation des points de vue nationaux, on répondra que la Commission remplit mieux sa fonction quand elle intègre dans ses propositions la nécessité de rechercher l’accord le plus large possible des Etats. Tout en garantissant la cohérence des politiques, une présidence unique mais collégiale permettrait, mieux qu’une présidence confiée à deux personnalités mises en situation de rivalité, d’assurer un équilibre approprié entre les Etats de dimension différente, anciens et nouveaux, du Nord et du Sud, du genre masculin et féminin.

Une dernière considération a trait au caractère parlementaire ou présidentiel du système. Le professeur Quermonne hésite à pousser sa logique de synergie Commission- Conseil jusqu’à envisager une présidence unique du Conseil européen et de la Commission. Il redoute la charge écrasante que représenterait une telle fonction et invoque l’attachement de la plupart des Etats au régime parlementaire. En effet nombreuses sont les voix qui plaident en faveur de l’élection du président de la Commission par le Parlement, ce qui aurait l’avantage de donner un véritable enjeu de pouvoir aux élections européennes. Mais le prix à payer serait lourd. Ce serait la coupure en deux de l’administration de l’Europe avec l’inévitable conséquence d’un durable affaiblissement. Le schéma de présidence unique et collégiale demeure plus parlementaire que présidentiel. La désignation du présidium interviendrait après les élections et supposerait l’accord du Parlement qui conserverait le droit de censurer la Commission et son présidium. Dans l’hypothèse d’une censure que désapprouverait le Conseil européen, il serait raisonnable de permettre à ce dernier de répondre à la censure par la dissolution du Parlement.

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Les travaux de la Convention ne laissent que peu d’espoir pour des solutions aussi innovantes. L’alliance des conservatismes a de grandes chances de l’emporter. L’idée d’une présidence unique a cependant fait quelques adeptes. Pierre Lequiller nouveau président de la délégation de l’Assemblée nationale pour les Affaires européennes s’en est fait l’avocat mais, en négligeant de lui donner un caractère collégial, a sans doute réduit son attractivité. Robert Badinter, dans son projet de constitution,[7] attribue au président de la Commission devenu Premier ministre la double présidence d’un Conseil des ministres unifié et d’une Commission réduite à 15 membres. La Conventionnelle Pervenche Bérès a proposé le projet très proche d’un « Conseil exécutif ». Le Premier ministre belge Verhofstadt a jugé intéressante l’idée d’une présidence unique. Dominique de Villepin a déclaré qu’il pouvait s’agir d’une bonne solution mais pour plus tard. Le courant dominant dans la Convention partage les réserves explicites du président Giscard d’Estaing. La Commission, elle-même, approuve la création d’un présidium en son sein, considéré comme le moyen de pallier les inconvénients d’un effectif élargi qu’elle juge inévitable. Mais, tout en rejetant le projet d’une présidence du Conseil à mandat prolongé, elle n’a pas osé proposer la seule réforme qui permettrait d’éviter, à coup sûr, l’éclatement de l’Exécutif.

La chance que conserve la présidence unique et collégiale serait de fournir un ultime compromis en cas de blocage entre grands et moins grands pays On peut s’étonner que les partisans d’une Europe capable d’apparaître comme une puissance sur la scène mondiale s’accommodent, quand ils ne la promeuvent pas, d’une dyarchie institutionnelle qui ne peut qu’être source de faiblesse. Tout aussi étrange est la résignation des fédéralistes à voir la sphère communautaire, non pas fédérale mais pré-fédérale, confinée au commerce et à la monnaie et à accepter le développement d’une politique étrangère et de défense condamnée à demeurer dans l’ordre des apparences. Mais de même que l’échec de Nice a conduit au sursaut de Laeken et à la Convention, il n’est pas interdit d’espérer que l’échec prévisible d’une constitution bâtarde conduira à un nouveau sursaut, tant il est évident que les peuples de notre continent n’ont d’avenir que dans leur union. Encore faudrait-il que les leaders d’opinion soient capables de faire entendre ce message aux nouvelles générations.

Post scriptum

Rédigé avant l’accord franco-allemand, l’article ci-dessus demeure d’actualité, dès lors que la Convention ne s’est pas prononcée. Son élection par le Parlement réduirait le risque de marginalisation du président de la Commission mais accroîtrait celui de conflit au sommet. De même les solutions envisagées pour la présidence des divers Conseils de ministres ne semblent pas de nature à assurer la cohérence de l ‘ensemble des politiques.

Références

La construction européenne. Robert Toulemon. Livre de poche, Références 1999.

Une constitution pour l’Europe ? Compte-rendu du colloque organisé par l’Afeur en collaboration avec plusieurs associations (aRRI, X-Europe, Mouvement européen de l’Ile-de-France, UEF-France, Jeunes Européens) le 18 février 1999.

Rapport du groupe du Plan présidé par le professeur Quermonne. Documentation française. Novembre 1999.

Les institutions européennes. Ph.Moreau Defarges. Armand Colin. Septembre 1999.

Rapport des Sages(Dehaene, Lord Simon, von Weizsäcker) 18 octobre 1999.

Interview sur une fédération des Etats-nations par Jacques Delors. Le Monde, 19 janvier 2000

Rapport pour le 50ème anniversaire de l’appel de Robert Schuman. Mouvement européen international. Mai 2000.

Projet de constitution de l’U.E. de l’UDF 26 juin 2000

Rapport du Groupe de recherche politique de la Fondation Bertelsman

Discours de Joschka Fischer à l’Université Humboldt, Berlin, 13 mai 2000.

Projet Juppé-Toubon présenté en juin 2000.

Projet de constitution présenté dans l’hebdomadaire The Economist le 28 oct. 2000.

E.U. 2010, an optimistic vision of Europe Charles Grant Center for European Reform.

Un projet européen pour les Socialistes, Parlement européen 24 janvier 2001.

Discours du Président Rau au Parlement européen le 4 avril 2001.

Le système politique de l’Union européenne Jean-Louis Quermonne Montchrestien avril 2001.

Quelle constitution pour quelle Europe ? Robert Toulemon. Revue du marché commun et de l’Union européenne. Mai 2001.

L’Europe, une puissance dans la mondialisation. Pierre Moscovici. Seuil 2001.

L’Europe en quête de légitimité Jean-Louis Quermonne. Presses de Sc.Po Nov. 2001.

Une constitution européenne, si et seulement si… Note de Sylvie Goulard et Christian Lequesne. CERI 2001.

Déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union européenne. 15 décembre 2001.

De l’Europe économique à l’Europe politique par la méthode communautaire. Revue du Marché commun et de l’Union européenne. Printemps 2002.

Le nouveau débat sur l’Europe. Textes réunis et commentés par Hartmut Marhold Presses d’Europe 1er trimestre 2002.

La Constitution de l’Union européenne. Jean Touscoz. Bruylant. 2002.

Le « projet Toulemon » pour l’Europe du futur. Bulletin quotidien Europe. Série Europe Documents. 8 juin 2002.

Les institutions européennes. Philippe Moreau Defarges. Armand Colin. Août 2002.

Europe des Etats - Europe fédérale. Robert Toulemon. Revue Politique étrangère publiée par l’Institut français des relations internationales. Juillet-Septembre 2002.

Une Constitution européenne. Robert Badinter. Fayard. Septembre 2002.

La question du gouvernement européen. Jean-Louis Quermonne. Note de la Fondation Notre Europe. Novembre 2002.

Discours du Président Giscard d’Estaing devant l’Assemblée nationale française, le 3 décembre 2002.
Projet de constitution dit « Pénélope» présenté par le Président Prodi. Décembre 2002.

[1] Paru en extraits dans le Monde et in extenso dans la revue « Commentaire ».

[2] Voir mon article paru au printemps 2002 dans la Revue du Marché commun et de l’Union européenne sous le titre « De l’Europe économique à l’Europe politique par la méthode communautaire »

[3] M. Alain Lamassoure a fait sur ce sujet une intéressante communication à la Convention

[4] Rapport sur la réforme des institutions européennes. Documentation française. Novembre 1999

[5] L’Europe en quête de légitimité. Presses de Sciences Po. 2001

[6] Comité des représentants permanents des Etats membres qui préparent les délibérations du Conseil

[7] Une Constitution européenne. Fayard. Paris. Septembre 2002.