LES AMIS DE LA CONVENTION

Robert Toulemon le 24 janvier 2002

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Proposition relative aux priorités                                 

Le cercle des « Amis de la Convention » dont nous avons reconnu l’utilité suivant une suggestion faite au Mouvement européen par Alain Lamassoure a d’abord pour objet l’échange d’informations. Il peut aussi servir de cadre à des discussions dont l’objet pourrait être, par la confrontation des points de vue, la sélection des thèmes qui devraient retenir l’attention prioritaire de la Convention et du Forum qui doit l’accompagner. L’importance de l’enjeu impose un débat structuré comme le rappelle en chaque occasion le Carrefour pour une Europe civique et sociale.

Chacun d’entre nous a ses propres idées sur les questions qui devraient retenir l’attention prioritaire de la Convention et sans doute sur les réponses que nous souhaiterions y voir apporter. Le présent document n’a d’autre objet que de faciliter nos échanges sur le contenu souhaitable d’une éventuelle constitution européenne, si nous retenons cette hypothèse et jugeons utile d’en discuter dans le cadre informel qui nous a réuni le 21 janvier grâce à l’hospitalité offerte par Jean-Guy Giraud, directeur du Bureau de représentation du Parlement européen à Paris. On me pardonnera de l’avoir émaillé ici ou là de quelques propositions à mes yeux essentielles mais dont je doute qu’elles puissent être retenues par la Convention et a fortiori par la CIG de 2004. Le canevas ci-dessous n’en est pas moins inspiré principalement par la lecture des documents issus du « Débat sur l’avenir de l’Europe » et notamment des Assises organisées par l’Assemblée nationale ainsi que de celle de la Déclaration annexée aux conclusions du Conseil européen de Laeken.            Retour 

I. Les objectifs ou que voulons-nous faire ensemble ?                      

Il existe un large consensus en France sur la nécessité de renouveler et d’expliciter l’accord sur les objectifs fondamentaux de l’Europe. Que voulons-nous faire ensemble ? Il faudrait éviter de répéter, à la veille d’un nouvel élargissement, l’erreur commise à l’égard des Neutres dont les populations ont été très peu informées, notamment en Suède, des finalités politiques de l’Union européenne. A contrario, toute tentative pour définir des objectifs déclinés de manière trop précise se heurterait à des difficultés qui ne seraient pas moindres si l’on prétendait les inscrire dans les constitutions nationales. Aller trop loin dans la définition des objectifs nous exposerait en outre à l’accusation de mettre de nouveaux obstacles sur la voie de l’élargissement.

L’objectif d’une Europe puissance -le mot figure plusieurs fois dans la Déclaration de Laeken- est cher aux Français qui voient dans l’Europe un relai de leur grandeur passée. Mais il risque de conduire dans d’autres pays et dans d’autres secteurs de l’opinion française à des réactions de méfiance. Si puissance il y a, il doit être clair qu’il ne saurait s’agir d’une puissance hégémonique mais d’un acteur au service d’un ordre planétaire de paix, de justice et de solidarité. Personnellement j’ajouterais volontiers l’objectif d’un monde multipolaire organisé autour de regroupements régionaux librement constitués et soumis à des règles communes mais je doute de la possibilité d’un accord sur une formule aussi ambitieuse qui impliquerait une profonde réforme des Nations Unies. Sans doute faudra-t-il se contenter de l’affirmation de la vocation de l’Union à contribuer à la stabilité de son environnement et à rechercher un partenariat moins inégalitaire avec les Etats-Unis. Faut-il mentionner la Russie, l’Amérique latine, l’Afrique, le monde arabo-musulman, le Japon, la Chine, etc… ?

Le deuxième objectif qui devrait s’imposer est celui d’une «  puissance » garantissant le respect des droits fondamentaux (inclusion de la Charte) sur son territoire et l’encourageant à l’extérieur, et contribuant à la sécurité dans ses divers aspects, à une croissance aussi bien répartie que possible et à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion expressément mentionnée dans la Déclaration de Laeken. Personnellement j’ajouterais, avec le même scepticisme que ci-dessus, la reconnaissance d’un droit effectif à un revenu et à une activité qu’une Union aussi riche que la nôtre et se targuant de son modèle social devrait être capable d’assurer à ses citoyens et même à tous ceux qui se trouvent légalement sur son territoire. Du moins devrait-on inscrire parmi les objectifs de l’Union la défense d’un modèle social fondé sur la liberté et la solidarité, la recherche du plein emploi et la stabilité des prix.

L’objectif du marché unique couvrant l’industrie, l’agriculture et les services ainsi que celui de la monnaie unique devront être rappelés à l’intention des pays candidats et des pays membres demeurés à l’écart de la zone euro ainsi qu’à l’égard de ceux qui voudraient affaiblir les règles permettant d’assurer aux entreprises un cadre de concurrence loyale.

II. Les compétences.                                  Retour 

La compétence de la compétence devra sans doute demeurer aux Etats mais la question se pose du risque de blocage qui résulterait du maintien, dans ce domaine, de la règle d’unanimité. Ce point est lié à celui de la révision. (Voir IV)

Un test capital du succès de la Convention sera sa capacité à imposer la reconnaissance explicite de la personnalité internationale de l’Union qui devrait avoir pour conséquence l’élargissement de ses compétences à une part significative de la politique étrangère et de la politique de défense déjà et quelque peu abusivement qualifiées de communes par les traités actuels. Cet élargissement ne préjuge pas les modalités d’exercice de ces compétences qui est un problème différent. Même si personnellement je le regrette, il me semble réaliste d’admettre que ces modalités devront, au moins durant une première étape, faire une large part à un intergouvernementalisme adapté et amélioré, le rôle de l’ Union étant autant de rapprocher et de coordonner les politiques nationales, que de mener des actions qui lui soient propres. Exemple d’adaptation : le droit pour un État de ne pas participer à une action diplomatique et plus encore à une action armée qu’il désapprouverait. En revanche, les achats d’équipements militaires autres que nucléaires, les recherches sur les armes intelligentes et sur les moyens satellitaires de communication militaire, les négociations dans ces domaines avec les pays tiers devraient progressivement relever de l’ Union et être, au moins en partie financés sur son budget. Le refus de tout mouvement dans cette direction serait un démenti aux engagements des gouvernements en faveur d’une politique de défense commune.

Les autres questions relatives aux compétences, bien que moins décisives, n’en sont pas moins délicates. Devraient faire partie des compétences exclusives de l’Union, en vertu même d’un principe de subsidiarité qui ne serait pas interprété à sens unique, la surveillance du marché unique, la Douane et la police des frontières extérieures, la politique de concurrence quand le commerce entre États est affecté, la politique monétaire, la politique macro-économique qu’il conviendrait de définir, le pouvoir de lever les impôts destinés à alimenter le budget de l’Union, la gestion des marchés agricoles mais non l’aménagement rural qui pourrait être une compétence partagée, l’organisation générale et la sécurité des transports inter-Etats, les communications et télécommunications inter-Etats, enfin la lutte contre la criminalité organisée à l’échelle internationale, y inclus la poursuite et pourquoi pas le jugement des auteurs de ces crimes.

L’ordre intérieur, la protection sociale, l’éducation, la protection des langues et des cultures nationales (et régionales), le pouvoir de lever l’impôt pour couvrir les dépenses publiques autres que celles de l’Union relèveraient des compétences exclusives des États ou des collectivités infra-étatiques. Cependant des actions de l’Union dans ces domaines en vue par exemple de faciliter la coopération entre Etats membres ou de suppléer sur leur demande à l’insuffisance de leurs moyens ne devraient pas être exclues. Les autres compétences seraient partagées, notamment la protection de l’environnement, l’aménagement du territoire, la lutte contre la pauvreté et l’exclusion, la recherche scientifique, la protection de la santé et des consommateurs.

Tout cela fera l’objet de discussions délicates dès lors que certains s’efforceront d’obtenir une réduction des compétences communautaires actuelles, alors que d’autres, et parfois les mêmes refuseront toute extension des compétences aux domaines relevant de la Pesc (Politique étrangère et de sécurité commune) devenue la Pesd (Politique étrangère, de sécurité et de défense). Notre souci de voir l’Europe devenir « une puissance dans la mondialisation » (titre d’un ouvrage récent de Pierre Moscovici) en vue d’un meilleur ordre mondial devrait nous conduire à donner la priorité à l’affirmation de la personnalité internationale de l’Union sur toute autre considération, y compris la défense d’intérêts sectoriels.   Retour 

III. Les institutions.                                

La généralisation du pouvoir de codécision législative et budgétaire du Parlement devrait accompagner l’extension du vote majoritaire ainsi que la création d’un pouvoir fiscal de l’Union. Il faut néanmoins s’attendre à de vives résistances. Il en sera de même de l’harmonisation du mode d’élection, bien qu’une ouverture en faveur de la création d’une circonscription unique pour quelques sièges soit apparue dans la Déclaration de Laeken. Cette innovation contribuerait sans doute à l’émergence d’un espace public de débat européen et pourrait attirer au Parlement des personnalités de premier plan dont la notoriété dépasse les frontières de leur pays. Elle devrait s’accompagner du découpage des pays les plus peuplés en circonscriptions régionales afin de rapprocher la masse des élus des électeurs.

La Convention devra faire un choix fondamental, non entre régime parlementaire ou présidentiel comme on pourrait l’imaginer, mais entre une amélioration plus ou moins audacieuse de l’actuel triangle institutionnel et une réforme plus radicale, à la Montesquieu, consistant à mettre en place un Exécutif distinct des gouvernements nationaux et un Législatif à deux Chambres. La deuxième voie est celle qui répondrait le mieux à l’exigence de lisibilité et de transparence. Elle contribuerait à l’affirmation de la personnalité de l’Union à l’intérieur et à l’extérieur. C’est celle que préconisent aussi bien l’UDF que le courant le plus européen du RPR (projet Juppé-Toubon), les uns et les autres confiant le gouvernement à un Président élu (UDF) ou à un gouvernement désigné par le Conseil européen mais investi par le Parlement et responsable devant lui, celui-ci pouvant être dissous. Cependant, le rôle attribué au gouvernement européen dans le projet Juppé-Toubon n’est pas clair. Ceux-ci proposent à la fois de supprimer Conseil et Commission, de fusionner les fonctions exercées par Patten et Solana et de limiter les compétences du gouvernement au domaine communautaire ainsi qu’aux matières qui lui seraient déléguées par le Conseil européen : certains aspects des relations extérieures ou encore la mise en œuvre de certains programmes d’armement. Le maintien de la distinction entre domaine communautaire et intergouvernemental réintroduit dans le projet la complexité et la confusion qu’il se proposait d’éliminer. La coordination ou l’harmonisation des politiques étrangères nationales par le seul Conseil européen n’est guère crédible. Elle ne manquera pas d’éveiller chez certains la crainte toujours présente d’un directoire des plus grands Etats.

Une autre approche moins révolutionnaire mais plus réaliste est celle du rapport Quermonne, du Commissariat du Plan, qui propose de renforcer à la fois la coordination entre les différentes formations du Conseil, par la création d’un Conseil des Affaires générales composé de ministres spécialisés à cheval entre Bruxelles et les capitales, et la synergie entre Conseil et Commission. Ce projet pourrait inspirer une constitution européenne évolutive prenant en compte l’impossibilité de combler sans transition le décalage qui s’est établi, au fil du temps, entre une intégration économique très avancée et une union politique à peine amorcée. Mais il pourrait comporter plusieurs améliorations que ne renierait sans doute pas son principal auteur : généralisation du vote à la double majorité des Etats et des populations qui devrait être substitué à l’invraisemblable mode de décision arrêté à Nice, octroi à la Commission de la présidence du nouveau Conseil des Affaires générales et des Conseils spécialisés, voire du Conseil européen, création d’un cabinet politique à la tête de la Commission composé du Président et de quatre vice-présidents désignés avec l’accord du Conseil européen et respectivement chargés de la politique étrangère, de la défense, de l’économie et de la sécurité intérieure, inclusion d’un chapitre Pesd (Politique étrangère et de défense commune) dans le budget de l’Union.

L’inscription dans la constitution d’une clause de révision prévoyant la mise en place ultérieure d’un gouvernement de plein exercice pourrait répondre aux souhaits aujourd’hui partagés par les fédéralistes de diverses obédiences, y compris ceux qui acceptent la chose mais à qui le mot déplait encore.

Dans l’une et l’autre formules, le Conseil européen statuant de préférence par consensus, mais si nécessaire à la double majorité, demeurerait en charge des orientations fondamentales en tous domaines. Dans la formule modérée, il faudrait choisir un mode de désignation de la Commission qui concilie l’exigence démocratique avec la nécessité de la confiance des gouvernements nationaux, notamment pour la mise en œuvre de la Pesd. Dans l’une et l’autre formules, la fonction de représentation extérieure de l’Union appartiendrait au gouvernement ou à la Commission. Cependant, dans le cas où une présidence du Conseil européen distincte de celle de la Commission serait maintenue, elle partagerait nécessairement la tâche de représentation extérieure. On observera à ce propos les difficultés que soulève le maintien d’une présidence du Conseil européen et du Conseil (des ministres) distincte de celle du gouvernement ou de la Commission : conflit d’intérêts en cas de cumul avec des fonctions nationales, rotation trop rapide si la rotation semestrielle est maintenue, discrimination entre les Etats si le mandat est prolongé, manque d’autorité d’un personnage n’ayant plus de responsabilités nationales sans pour autant être en charge de l’intérêt commun si l’on abandonne le cumul avec des fonctions nationales.

L’implication souhaitable des Parlements nationaux pourrait être réalisée par la possibilité, proposée notamment par Michel Barnier, de déléguer des parlementaires nationaux au Conseil, quand il exerce la fonction de législateur, et / ou par la réunion périodique d’un Congrès exclusivement parlementaire envisagée par Pierre Moscovici ou d’une Convention comprenant des représentants des Exécutifs qui auraient en charge une application du principe de subsidiarité qui ne soit pas à sens unique, ce qui implique la présence, non seulement de membres des parlements nationaux mais également de parlementaires européens.         Retour 

IV. Entrée en vigueur, révision, différenciation                         

Ces trois questions sont étroitement liées et leur importance est rendue capitale par l’élargissement. Il serait souhaitable que la constitution entre en vigueur dès qu’elle serait ratifiée par une majorité des Etats et de la population, par exemple la majorité simple des Etats réunissant les deux tiers de la population de l’Union (formule retenue en 1984 par le Parlement européen). A défaut de cette mesure sans doute trop révolutionnaire pour avoir des chances sérieuses d’être retenue, il conviendrait d’autoriser des dérogations en forme d’auto-exclusions des pays qui ne pourraient accepter l’ensemble des objectifs communs on qui voudraient se réserver le droit de ne pas appliquer certaines décisions. Les Etats demandeurs de dérogations devraient être privés non du droit de participer à la délibération mais du droit de voter aussi bien au Conseil que dans les deux chambres du Parlement à propos des politiques auxquelles ils auraient refusé de se joindre.

Si l’accord se fera aisément au sein de la Convention contre une Europe duale, on doit en revanche s’interroger sur la place à faire aux coopérations renforcées dans une constitution qui devra garantir la cohérence du système institutionnel européen. Y a-t-il une grande différence entre la formule des coopérations renforcées du traité de Nice et celle des dérogations consenties au Royaume-Uni et au Danemark en matière monétaire, de circulation des personnes ou de citoyenneté ? La question est posée aux juristes. Au moins conviendrait-il de remplacer l’expression « coopération renforcée » par celle d’intégration renforcée qui traduit mieux l’idée d’avant-garde, dès lors que le destin de l’Union est d’aller progressivement de la simple coopération à une intégration fédérale spécifique respectueuse des identités nationales et régionales.

Enfin la procédure de révision ne devrait pas être soumise à la règle d’unanimité, synonyme de blocage définitif dans une Union appelée à réunir autant d’Etats. Préparées par la Convention ou le Congrès, les révisions pourraient être adoptées par une majorité renforcée des deux Chambres du Parlement. En contre-partie, les Etats minoritaires pourraient se voir reconnaître le droit de négocier un statut dérogatoire ou même, en cas de désaccord insurmontable, et sous réserve d’approbation du peuple concerné par referendum, un droit de se retirer de l’Union (formule préconisée par Alain Lamassoure).

Il est permis de s’interroger, en conclusion, sur le rôle que pourrait et que, selon certains, devrait jouer la Commission dans la Convention. Le CAFECS aurait souhaité la rédaction de livres verts sur les principaux thèmes, susceptibles de servir de base à un large débat démocratique trans-européen, livres verts destinés ensuite à se transformer en livres blancs, exposés des motifs des solutions retenues par la Convention. Cette procédure aurait pu être lancée au cours des mois écoulés. Elle peut paraître aujourd’hui trop complexe et trop lente compte tenu des délais fixés. La présence de deux Commissaires éminents dans la Convention ne devrait pas moins lui permettre de jouer le rôle d’inspirateur qu’elle a rempli avec succès dans des circonstances décisives pour l’avenir de la construction européenne.