19 novembre 02

QUEL PRESIDENT POUR L’EUROPE ?


Robert Toulemon Président de l’Association française d’étude pour l’Union européenne

Article publié dans le Figaro du 26 novembre

La nécessité de donner un visage à l’Europe, celle de mettre fin à la rotation semestrielle des présidences ont conduit plusieurs gouvernements, dont le nôtre, à proposer la désignation pour un mandat de cinq ans d’un Président du Conseil européen qui serait déchargé de fonctions nationales et aurait sous son autorité un « ministre des Affaires étrangères » de l’Europe. Cette proposition a un mérite : celui de faire apparaître l’impossibilité du cumul entre fonctions nationales et européennes au plus haut niveau. Mais elle n’a que l’apparence d’un progrès. Elle présente de sérieux dangers. Ceux-ci doivent être mesurés et donner lieu à un large débat public au sein et autour de la Convention constitutionnelle qui ne s’est pas encore prononcée.
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Instituer un président permanent du Conseil européen déchargé de fonctions nationales aboutirait à donner à l’Europe non pas un mais deux présidents, celui du Conseil et celui de la Commission, l’un et l’autre personnalités de premier plan, désignés suivant des procédures semblables pour des mandats de durée analogue. Loin de simplifier le système institutionnel, cette innovation la compliquerait et contribuerait à brouiller son image à l’intérieur et à l’extérieur. Elle organiserait une rivalité des présidences qui ne favoriserait pas la cohérence des politiques de l’Union. Elle serait en contradiction avec les déclarations du représentant de l’Exécutif français à la Convention suivant lesquelles les trois pointes du triangle institutionnel devraient être renforcées. La marginalisation de la Commission, déjà programmée à Nice par la règle d’un commissaire par pays, en serait encore accentuée.

Le choix d’un Président de l’Europe qui serait une personnalité solitaire tenant sa légitimité des seuls chefs d’Etat et de gouvernement, sans intervention directe ou indirecte du suffrage universel, contribuerait à éloigner l’Europe des citoyens. Les petits pays pourraient craindre que la présidence majeure qui serait celle du Conseil européen soit réservée aux grands, les petits devant se contenter de celle de la Commission.

La représentation extérieure de l’Union demeurerait éclatée. Nul en effet ne propose de mettre en cause le rôle de négociateur unique que remplit la Commission à travers Pascal Lamy à l’Organisation Mondiale du Commerce. De même les relations avec les pays candidats à l’adhésion ainsi qu’avec les pays associés d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique continueront à relever pour l’essentiel de la Commission. Les perspectives sont moins claires pour ce qui est de la représentation de la zone euro dans les instances financières internationales. Les ministres des finances résisteront-t-ils à la tentation de désigner un « monsieur euro » qui ne dépende que d’eux, ce qui serait un nouveau coup porté à la Commission alors que son rôle dans la coordination des politiques économiques et budgétaires vient d’être reconnu par la Convention ? Un conflit entre Parlement et Conseil est prévisible au sujet de la politique humanitaire qu’on envisage d’enlever à la Commission et donc au contrôle parlementaire. La politique d’immigration est appelée à devenir un chapitre important de la politique étrangère européenne de même que l’asile, la défense des droits de l’homme et la lutte contre la criminalité internationale. Proposera-t-on de désigner un ministre de la sécurité intérieure et de l’immigration également hors de la Commission ? Poser ces questions, c’est montrer les complications, l’opacité et l’inefficacité d’une division artificielle entre domaines d’intégration et de coopération.

La création d’une présidence permanente du Conseil européen, et plus encore d’un ministre des affaires étrangères extérieur à la Commission, consacrerait la séparation entre des politiques communautaires essentiellement internes et des politiques intergouvernementales tournées vers l’extérieur. Cette séparation, de plus en plus artificielle, est une source permanente de faiblesse pour l’Europe. Elle prive le Parlement européen de tout contrôle sur la politique étrangère, alors qu’il s’est acquis une incontestable autorité dans la défense des droits de l’homme partout dans le monde.

La mise en place d’une présidence de l’Europe émanant des seuls chefs de gouvernement convient si l’on veut aller vers une zone d’échanges assortie d’une coopération intergouvernementale sans obligations contraignantes et confiner la méthode communautaire au domaine du commerce et de la concurrence. On comprend que le Royaume-Uni y soit favorable mais on a du mal à imaginer que la France puisse s’y rallier car elle aurait pour effet de priver l’Europe de toute chance de devenir un acteur majeur sur la scène internationale capable de civiliser la mondialisation et de promouvoir un modèle social original.

La méthode communautaire, prétend-on, ne serait pas applicable à la politique étrangère. La présence active d’un organe indépendant de proposition et de représentation est encore plus utile dans les domaines où les sensibilités nationales sont les plus vives et parfois les plus éloignées. Le recours au vote majoritaire qu’impose l’élargissement suppose que les Gouvernements délibèrent sur la base d’une proposition de l’organe en charge de l’intérêt commun. C’est le moyen d’éviter des majorités de rencontre issues de marchandages entre diplomaties nationales.

Il existe cependant une possibilité de synthèse entre la position traditionnelle des fédéralistes suivant laquelle la Commission serait appelée à devenir le seul Exécutif de l’Europe, son président étant élu par le Parlement, et le projet des intergouvernementalistes : celui d’une présidence de l’Union commune à la Commission et au Conseil européen et de préférence collégiale, ce qui aurait l’avantage d’assurer une présidence stable aux divers Conseils spécialisés. La nécessité de rapprocher Commission et Conseil, d’établir entre eux une synergie, suivant la formule du rapport Quermonne, est dans la logique de la suppression des piliers. Elle fait désormais l’objet d’appuis venant de divers horizons : projet de la Fondation Notre Europe, projet présenté à la Convention par Pervenche Bérès, projet de présidence unique de Pierre Lequiller également soumis à la Convention. Le Premier ministre belge Guy Verhofstadt a déclaré le 18 novembre, à Bruges, devant le collège d’Europe, qu’il s’agissait d’une idée intéressante à l’examen au sein du Benelux.

Pour des raisons qui tiennent à une histoire remplie de tentatives hégémoniques des grands Etats, l’Europe doit jouer la carte de la collégialité qui, au demeurant, faciliterait à terme l’élection de l’Exécutif au suffrage universel des peuples. Plutôt que placer à la tête de l’Europe une personnalité solitaire émanant du seul Conseil européen, il serait plus conforme aux spécificités européennes de constituer une équipe présidentielle, un cabinet politique composé d’un Président entouré de cinq ou six vice-présidents. Le Président présiderait à la fois aux travaux de la Commission et, sans droit de vote, à ceux du Conseil européen et du Conseil des Affaires générales. Les vice-présidents disposeraient chacun d’un vaste domaine de compétence : relations extérieures et défense ; sécurité intérieure, immigration, asile ; économie, monnaie ; marché intérieur, concurrence ; politiques de solidarité, politiques sectorielles. Ils assisteraient le Président de l’Union dans les négociations et la représentation extérieure. Ils pourraient présider les Conseils de ministres correspondant à leur compétence.

Ce cabinet politique européen situé à l’intérieur de la Commission, dont il coordonnerait les travaux, apporterait une solution au problème posé par l’exigence de tous les Etats de compter un ressortissant dans la Commission. Le cabinet politique ne pourrait agir sans l’accord de la majorité des commissaires mais la majorité des commissaires ne pourrait adopter une décision sans l’accord du Cabinet. La désignation des membres de ce Cabinet, qu’on pourrait appeler Présidium, et leurs attributions devraient faire l’objet d’un accord entre les deux autorités porteuses de la légitimité européenne, le Parlement et le Conseil Européen. Leur responsabilité, comme celle de l’ensemble des commissaires, pourrait être mise en cause devant le Parlement, mais le Conseil européen pourrait répondre à la censure par la dissolution. La composition du Présidium permettrait un équilibre entre Etats de dimension différente, entre anciens et nouveaux membres, entre sud et nord et même entre les sexes, ce que ne permettrait pas une présidence monarchique. La visibilité interne et externe de l’Europe serait assurée ainsi que la cohérence des politiques intérieures et extérieures, d’intégration et de coopération.

Loin d’être un gadget institutionnel, cette proposition répond à la double exigence de démocratie et d’efficacité. Elle ne dispense pas d’un accord sur les objectifs mais elle en rend possible la promotion en retenant les éléments les plus forts des thèses qui s’affrontent dans la Convention, association étroite des gouvernements nationaux à la définition et à la conduite des politiques de l’Union, garantie des droits des petits pays, cohérence d’ensemble et sauvegarde de la capacité d’action d’une Europe élargie aux limites du continent.