LA CONFERENCE INTERGOUVERNEMENTALE DE 1996:
LE PARLEMENT EUROPEEN A L'ECOUTE DES CITOYENS ORATEURS -

Session plénière sur les questions institutionnelles

MOUVEMENT EUROPÉEN
EUROPEAN MOVEMENT
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UNE IDÉE TOUJOURS NEUVE : L'EUROPE

La construction européenne constitue l'innovation la plus remarquable dans l'ordre des relations entre nations. Alors que deux guerres mondiales ont pris naissance sur notre continent, l'Union des anciens ennemis apparaît aujourd'hui comme un exemple pour le monde.

Les Pères de I'Europe communautaire n'ont pas seulement fondé les bases d'une paix durable, ils ont en même temps établi le cadre de la reconstruction de nos économies et celui d'un progrès économique et social sans précédent. Ainsi, l'Europe occidentale a rejoint le niveau de bien-être de I'Amérique du Nord, ce qui aurait paru hors d'atteinte aux populations vivant dans les ruines laissées par la guerre.

Ces résultats ne sont contestés par personne mais certains tirent argument des changements intervenus sur notre continent depuis la chute du mur de Berlin pour considérer que la construction européenne, du moins dans sa philosophie fondamentale intégrationniste, n'est plus adaptée aux temps nouveaux.

I. Les nouveaux defis donnent une nouvelle jeunesse à l'entreprise européenne et lui assignent des objectifs renouvelés

La disparition de 1'empire soviétique et la libéralisation des peuples du centre et de 1'est du Continent sont largement dues au contraste entre le succès du système européen occidental et l'échec du système soviétique. Mais, si heureux soit-il, ce grand bouleversement libérateur n' a pas résolu tous les problèmes, ni effacé tous les dangers.

A l'ancienne menace de I'accumulation d'armes offensives dirigées vers l'ouest, s'est
substituée une situation instable caractérisée par le recul de la production et du niveau de vie, surtout en Russie, l'essor de la criminalité organisée, l'explosion des réactions identitaires et nationalistes, l'oppression des minorités. Ces phénomènes ont atteint leur paroxysme dans l'ex-Yougoslavie. L'Europe communautaire a évité que le drame ne conduise à des affrontements entre ses membres prenant racine dans les souvenirs des deux guerres. Mais elle n'avait ni les compétences, ni les institutions, ni la capacité militaire d'imposer une solution pacifique dès le début du conflit. Aussi avons-nous dû nous résigner, une fois de plus, à assister impuissants aux horreurs de la purification ethnique, à assumer les tâches les plus ingrates sur le terrain et à laisser aux Etats-Unis et à l'OTAN la responsabilité d'utiliser la force, bien tardivement, et de contraindre les belligérants à la négociation.

L'instabilité n'est pas moindre dans d'autres parties de la zone méditerranéenne. Le réglement fragile du conflit du Moyen-Orient appelle un effort collectif de reconstruction, tandis que la menace islamiste se profile dans plusieurs pays et fait peser sur nos pays une nouvelle menace terroriste.

Face à l'instabilité à l'est, l'existence d'un pôle stable à l'ouest est la meilleure chance d'assurer un avenir pacifique à 1'ensemble du continent. Cette union si décriée par certains de ses citoyens est considérée avec espoir par les peuples récemment libérés du communisme qui pour la plupart aspirent à y entrer. Pour l'Union, aider ces pays à se préparer à I'adhésion est à la fois une obligation et une chance de progrès et de paix. Elle doit répondre avec cohérence et efficacité à cet appel. D'autre part, seule une Union à la cohésion retrouvée, aux institutions renforcées, à la démocratisation avancée et à l'efficacité assurée pourra foumir aux Etats candidats le cadre solide de sécurité et de prospérité auquel ils aspirent légitimement appartenir.

L'évolution de 1'économie mondiale fait aussi se lever de nouveaux défis. L'essor de I'Asie, positif à bien des égards et conforme à notre intérêt à long terme, nous soumet dans l'immédiat à une concurrence dont nos travailleurs les moins qualifiés sont les premières victimes. II en résulte une impossibilité de plus en plus évidente de 1'économie de marché d'offrir un emploi à une frange considérable de la population, notamment à celle qui vit dans la pauvreté et la précarité, et ceci même en période de haute conjoncture. Les charges énormes qui résultent du chômage ont conduit à une aggravation de l'endettement dans la plupart de nos pays. La globalisation des marchés mondiaux met en péril le modèle social européen qui ne pourra être préservé qu'au prix de profondes mutations. Enfin, les menaces de l'environnement, qu'il s'agisse de la pollution croissants dans les villes, due à la circulation automobile, des atteintes au patrimoine nature, des menaces plus globales provenant des centrales nucléaires de 1'est, des atteintes à la couche d'ozone ou des risques de changement climatique, sont une source d'inquiétude nouvelle.

A ces nouveaux défis, chacun de nos pays ne peut répondre isolément. Qu'il s'agisse de sécurité extérieure ou intérieure, de mise au travail des chômeurs et des exclus, de lutte pour un développement soutenable, le cadre national demeure encore pour 1'essentiel celui de l'alarme et du débat mais le cadre européen est celui de 1'efficacité.

II. L'Union européenne doit être gouvernée democratiquement

L'idée suivant laquelle ces immenses défis pourraient être relevés par des formes perfectionnées de coopération intergouvemementale - venant s'ajouter comme des é1éments supplémentaires au domaine de l'intégration communautaire - ne résiste ni à 1'examen ni à 1'expérience.

Alors que la méthode communautaire reposant pour l'essentiel sur un ordre juridique supranational résultant d'un processus de décision complexe mêlant l'initiative indépendante (la Commission), la décision à la majorité des représentants des Etats (le Conseil) et ceux des peuples (le Parlement), le tout soumis au contrôle du Juge (la Cour de Justice) a fait ses preuves, la méthode intergouvemementale s'est illustrée le plus souvent par des échecs. Plus le nombre d'Etats membres s'accroît plus s'impose la mise en place d'un système institutionnel efficace.

Mais l'efficacité ne va pas sans la légitimité. Le déficit démocratique est souvent exploité par les adversaires de I'Europe pour proposer de soumettre les institutions communes au bon vouloir des Parlements nationaux. Ce serait recréer un veto au niveau des Parlements alors que le veto est incompatible avec les exigences du gouvemement démocratique de l'Union.

Désormais, l'Union ne peut se passer d'un véritable gouvernement désigné démocratiquement et soumis au contrôle d'organes représentatifs des Etats et des peuples suivant la double légitimité qui caractérise l'Union. Le Mouvement Européen ne comprend pas les raisons qui conduisent certains gouvernements à contester la vocation de la Commission européenne, organe politique et non technique désigné pour une durée limitée et responsable devant le Parlement, à assumer la plénitude des fonctions gouvernementales dans l'Union, y compris dans le domaine de la PESC.

Toute formule qui maintiendrait une séparation artificielle entre relations politiques et relations commerciales, entre politique industrielle ou technologique et politique des armements, entre libre circulation des personnes et politique d'immigration, entre surveillance douanière et surveillance policière de la frontière extérieure, serait contraire à 1'efficacité et au bon sens.

La recherche d'une meilleure cohérence de la politique européenne de même que 1'exigence d'une meilleure visibilité de I'Europe devrait être recherchée dans le regroupement des responsabilités plutôt que dans leur dispersion.

Le Mouvement Européen estime que le haut responsable de la PESC pourrait être le Président ou l'un des Vice-Présidents de la Commission, étant entendu qu' il agirait dans ce domaine suivant les directives du Conseil européen et sous son contrôle. Toute autre solution ne serait acceptable que si était maintenue une étroite liaison entre la Commission et toute nouvelle structure d'analyse et de proposition en matière de politique étrangère et de sécurité.

Dans le cas où il serait envisagé de prolonger la présidence du Conseil européen au delà

de six mois, le président devrait être choisi en dehors des membres du Conseil européen.

Dans le même esprit, le Mouvement Européen international estime indispensable la fusion des trois Communautés et de l'Union ainsi qu'à terme de l'UEO en une seule entité disposant dans l'ordre interne d'un ordre juridique prévalant sur celui des Etats et dotée de la personnalité juridique dans l'ordre international.

Enfin, l'Union étant appelée à grouper à terme plus de trente Etats, le maintien de la règle d'unanimité en quelque domaine que ce soit est incompatible avec les exigences de l'efficacité. L'adoption de la règle majoritaire en matière constitutionnelle (révision des traités) emporte logiquement la reconnaissance du droit de retrait qui devrait être consenti aux Etats minoritaires, ceux-ci ayant le choix entre se rallier à l'opinion majoritaire ou obtenir un statut d'associé.

Dès la conférence de 1996, les réformes indispensables, concemant par exemple la généralisation de la règle majoritaire, ne feront vraisemblablement pas l'unanimité. Il convient donc dès maintenant d'envisager deux possibilités. Ou bien les Etats désireux d'aller plus avant ou plus vite dans l'intégration pourront le faire à l'intérieur de l'Union, suivant le précédent système monétaire européen et de la future union monétaire ou bien ces Etats devront envisager de se lier entre eux par un nouveau traité de type fédéral. Aucune dérogation ne saurait être admise qu'à titre temporaire.

III. Une vision de l'Europe

Les querelles sur les institutions européennes ne tiennent pas seulement à la difficulté qu'éprouvent certains à accepter le concept de souveraineté partagée. Elles s'expliquent par la vision différente qu'ont de I'Europe les Européens.

Pour les uns, I'Europe est 1'espoir de retrouver au niveau collectif une puissance perdue, pour certains, il s'agit d'une communauté civile de liberté, de paix, de convivialité prospère et de justice sociale, sans ambition de puissance, pour d'autres enfin, il s'agit d'un espace d'échanges assorti de quelques règles de concurrence ainsi que d'un cadre de consultations politiques et de rien d'autre.

La querelle au sujet du fédéralisme ajoute à ces divergences sur les objectifs un désaccord sur les structures, fondé notamment sur l'incompréhension qui conduit certains à assimiler fédéralisme et centralisation ou à imaginer un Etat fédéral européen sur le modèle de I'Etat fédéral américain mononational. L'Europe est et demeurera plurinationale, pluriculturelle et pluriethnique. Cette diversité au-delà des difficultés est un élément inestimable du patrimoine européen que l'Union se doit de sauvegarder.

Or, I'Europe ne peut progresser sans une vision commune. La paix et la prospérité font l'unanimité. Mais peuvent-elles être garanties, dans le monde tel qu'il est, sans un certain niveau de puissance ? Non une puissance impérialiste, mais un imposant groupement de nations appelant à une organisation du monde moins anarchique donc moins dangereuse, une Union qui aurait son siège permanent au Conseil de Sécurité, une Union qui aurait inventé une forme nouvelle et sans précédent de fédéralisme, respectueuse des identités nationales et laissant à ses Etats membres une part d'action extérieure propre et une influence significative sur la politique de l'Union.

UN GOUVERNEMENT POUR L'EUROPE

Il est très généralement reconnu que les traités communautaires ne consacrent pas un systèmc dit "dassique" de séparation des pouvoirs.

La Communauté européenne du charbon et de I'acier (CECA) était fondée sur un Exécutif indépendant, la Haute Autorité, devant agir dans les cas prescrits par le traité avec l'intervention de l'institution représentative des gouvernements, le Conseil spécial des ministres. On sait que le Conseil a pris une importance de plus en plus grande dans la pratique et le schéma des traités de Rome a tenu compte de cette évolution : la Commission, organe d'initiative, préparait la législation pour le Conseil qui l'arrêtait. Ledit Conseil s'est reconnu, dès l'origine, le droit d'exécuter ses actes. Il y eut, dès lors, un partage de la fonction exécutive ("Exécutif bicéphale") entre le Conseil et la Commission. Quantitativement toutefois, la Commission est de plus en plus comme l'organe en charge de fonctions exécutives (avec le développement de ce que l'on a appelé la "comitologie", c'est-à-dire l'intervention de comités composés de représentants des administrations nationales). Gardienne du traité, négociatrice de la Communauté, gestionnaire de politiques communes (concurrence, agriculture, budget, ...) elle affirmait de plus en plus ses traits d'Exécutif. Le Conseil partageant progressivement la tâche d'adopter les actes avec le Parlement, apparaissait pour sa part plutôt comme un législateur, voire un chef d'Etat. lorsqu'il approuvait les traités au nom de la Communauté et, accessoirement, comme 1'exécutant de certaines des règles qu'il arrêtait. L'Acte unique consacrait cette évolution en n'autorisant le Conseil à se réserver I'exécution de ses propres actes que dans des "cas spécifiques" et la Cour de justice exigea une justificafion spéciale en cas de recours par le Conseil à cette possibilité.

Le développement de la coopération politique, sa transposition dans la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et l'intervention dans le 3e pilier ont renforcé la fonction gouvernementale du Conseil, désormais chargé d'adopter des positions et des actions communes. En outre, un super-conseil, le Conseil européen, composé des chefs d'Etat ou de gouvemement et du président de la Commission s'est affirmé. Certains le portent aujourd'hui au pinacle de la vie communautaire. Ainsi, le rapport du Groupe de réflexion définit en ces termes le rôle présent du Conseil européen et les perspectives : "le Groupe juge essentiel pour l'Union le rôle central que le Conseil européen, en tant qu'instance suprême d'élan politique et expression suprême de la volonté politique de l'Union et de la formulation stratégique de celle-ci " (sic, point 97).

Il n'est aucune constitution démocratique ou un organe, quel qu'il soit, qui se voit définir dans de pareils termes quasi métaphysiques.

Le Conseil européen est une instance d'impulsion. Il définit des orientations. Il est trop souvent appelé à arbitrer des conflits surgis au niveau "inférieur". Il a montré ses mérites mais aussi ses faiblesses dans le passé. Il ne saurait, en tout cas, être le gouvernement futur de l'Union, c'est-à-dire 1'entité qui est responsable de son programme d'action, gère la continuité de celle-ci et assure la représentation externe de l'Union.

Quels sont en effet, les traits que l'on doit exiger de ce gouvemement ?

Il doit s'agir d'un organe légitime et dès lors démocratique, politique, et dès lors non

essentiellement technique, et efficace, et dès lors. assuré de la continuité dans I'action.

Le Conseil européen est assurément composé de personnalités, procédant directement ou non du suffrage universel, et revêtues dès lors d'une grande légitimité dans chacun de leurs Etats. C'est assurément un organe politique par nature.

Sa vocation est toutefois de rester un organe d'impulsion. Il n'a pas de Iégitimité spécifique à devenir un organe de décision pour l'ensemble européen. Il n'est soumis à aucun contrôle au niveau de l'Union. Un désaveu par l'électorat du chef du gouvernement concerné (qui se traduit par sa non réélection par le peuple ou dans la censure de son action par son parlement) n'a pas d'influence sur 1'existence de l'organe où le membre désavoué au plan national est simplement remplacé.

Au sein de la Communauté, seule la Commission peut assurer l'ensemble des fonctions gouvemementales, en raison de son caractère politique, de sa légitimité croissante (voir infra), de sa permanence et de sa qualification technique.

Le rapport du Groupe de réflexion reconnaît à la Commission "trois fonctions fondamentales" - "promouvoir l'intérêt commun, exercer le monopole de l'initiative et être le garant (Iisez : "la gardienne") du droit communautaire (Première partie, p. VII). Si l'on veut bien considérer que la promotion de l'intêret commun est une caractéristique imprégnant toute I'activité de la Commission et que l'on ajoute les fonctions exécutives (sans prejudice du role des administrations nationales dans l'administration indirecte du droit communautaire) (selon le rapport, celles-ci sont partagées avec le Conseil - point I I 1; sur cette conception, voir supra) et les fonctions de négociation et de représentation externes (le Conseil restant l'organ de decision en matiere de PESC) (exercées seules ou conjointement avec le Conseil ou sa présidence), on retrouve les différentes attributions relevées déjà précédemment.

Nous croyons indispensable de consolider la position et le rôle de la Comnmssion en maintenant, voire en renforçant, sa 1égitimité et son indépendance ainsi que les conditions d'un fonctionnement efficace au seuil de l'élargissement.

Sur le plan de la légitimité démocratique, le traité de Maatricht a apporté des réformes heureuses et importantes. Désormais, la durée du mandat de la Commission et celle de la législature du Parlement européen coïncident, la désignation du Président est soumise à I'avis du Parlement, qui est appelé à se prononcer sur la composition du collège.

Des réformes additionnelles pourraient compléter l'oeuvre accomplie à Maastricht. D'une part, le président de la Commission pourrait être choisi par le Conseil européen sur une liste multinationale formée pour les élections du Parlement au suffrage universal direct. Comme I'a fait la commission institutionnelle du Parlement européen, le Mouvement européen propose, en effet, que dix pour cent des députés soient élus sur de telles listes. Ainsi, un débat européen - et non pas limité aux chancelleries - s'ouvrirait à propos de la désignation du Président. D'autre part, ledit prédsident se verrait reconnaître un droit de regard, voire un droit de veto, sur la désignation des membres que les gouvemements lui proposeraient. Le Collège ferait alors l'objet d'un vote d'investiture par le Parlement.

Dans un tel système, le nombre des membres de la Commission pourrait dépendre d'une décision prise lors de la désignation de ses membres. La Commission verrait ainsi restaurer les conditions d'un travail indépendant au service de l'intérêt général. La formule de tournante au sein de groupes d'Etats et la limitation à un membre par Etat ont toutes les deux des inconvénients qui apparaissent bien à la lecture du rapport du Groupe de réflexion. Les petits Etats craignent d'être écartés du siège au bénéfice d'Etats plus importants si l'on institutionnalise des "tournantes". Les grands Etats agitent la menace de l'introduction d'un système de majorité qualifiée à la Commission au cas ou celle-ci compterait autant de membres que d'Etats. Dans les deux cas, la justification de l'existence de la Commission et son rôle spécifique sont méconnus.

Les pouvoirs du Président de la Commission seraient aussi renforcés dans le sens qu'il pourrait imposer un changement d'attributions à un membre ou l'inviter à démissionner, si le Parlement le demande. Il aurait, en outre, une voix décisive en cas de partage.

Le Président aurait, enfin, le pouvoir de représentation externe de l'Union. Qui a plus de titres que le président de la Commission pour personifier l'Union ? Les arguments que l'on entend formuler sur la collégialité qui serait incompatible avec la discrétion diplomatique ou sur le manque de savoir faire, voire de tradition, de la Commission, ne résistent pas à l'analyse. L'essentiel de la capacité diplomatique des Etats membres pourrait être mise en commun selon des formules à convenir, ou le chauvinisme des institutions et des services devrait faire la place à une coopération sans arrière-pensée.

La Commission se verrait, en contrepartie, soumise au contrôle politique du Conseil européen. Celui-ci pourrait émettre, à une majorité qualifiée, un vote de défiance à l'égard du Collège dans son ensemble. On imagine que le Conseil européen hésiterait à deux fois avant de "renvoyer" une Commission qui disposerait de la confiance du Parlement européen.

A l'inverse, la Commission verrait sa légitimité politique réhaussée sur la scène internationale, par la confiance du Conseil européen. Le champ institutionnel de l'Union n'est pas, par sa nature, conflictuel dans la mesure où tous les participants - sans cela tous les systèmes sont boiteux -acceptent les objectifs de l'Union ("une union sans cesse plus étroite entre les peuples de ]'Europe"). Il va de soi que la responsabilité politique de la Commission devant le Conseil européen ne peut s'inscrire que dans une perspective fédérale. Si le contexte devient intergouvernemental, ladite proposition ne ferait qu'accentuer une tendance contraire aux principes de démocratie et d'efficacité.

LES SCÉNARIOS DE LA CIG

Position du problème

La Conférence intergouvernementale suivra la procédure de révision prévue à I'article N du Traité sur l'UE (pour autant que de besoin, cela a été rappelé dans les conclusions du Conseil européen de Madrid à propos de la procédure solenelle de révision qui doit permettre l'ouverture solennelle de la conférence du 29 mars à Turin). Le rapport du Groupe de réflexion constate un "large consensus" parrni ses membres pour le maintien de l'unanimité pour les décisions relevant du droit primaire, en particulier l'article N. A fortiori, la CIG 1996 doit-elle se dérouler conformément à cette disposition.

Et cependant le Groupe de réflexion insiste dans son rapport sur 1'existence de ce qu'il appelle "une obligation de résultats suffisants" (point 26). On sait que, pour le groupe - et à juste titre -la conférence devrait "progresser essentiellement sur trois grands axes :

rapprocher I'Europe des citoyens
permettre à l'Union de mieux fonctionner et de préparer son élargissement
doter l'Union d'une plus grande capacité d'action extérieure."

Le Mouvement Européen international peut très aisément se rallier à ce programme. Ainsi lorsque le Groupe entend - "placer le citoyen au centre de la construction europénne" (point 29), lorsqu'il souligne la nécessité pour l'Union "de s'acquitter mieux des missions qui lui sont confiées" (point 74) ou encore lorsque le Groupe relève que l'Union doit "se doter des moyens adéquats pour une action extérieure plus efficace et mieux coordonnée" (point 146).

Mais on observe un remarquable contraste entre ces déclarations d'intentions et 1'éventail des vues consignées dans le rapport en ce qui conceme les modalités. Certes, des idées excellentes recueillent souvent une très large adhésion des membres du groupe, mais sur d'autres, tout aussi capitales, les divergences s'affirment. Sans doute, le Groupe n'était-il pas appelé à négocier. Son intervention se situait en amont des concessions habituelles dans un tel exercice et nombre de ralliements à telle ou telle position majoritaire ne manqueront pas de s'observer selon un mécanisme, tout aussi traditionnel, de concessions réciproques et d'accords groupés.

On peut toutefois affirmer qu'il n'existe aujourd'hui aucune assurance que la conférence débouchera sur un texte qui sera à la fois satisfaisant en regard des défis justement énoncés dans le rapport du Groupe et accepté par l'unanimité des négociateurs.

Sans doute, le Groupe pouvait-il difficilement indiquer lui-même à l'unanimité, en termes précis reflétant des solutions claires, ce que seraient les "résultats satisfaisants" (point 26) qu'il appelait de ses voeux. Pour lui, c'eut été supposer la négociation terminée et présumer 1'existence d'un consensus qui, il faut avoir le courage de le reconnaître, n'existe pas.

Le Mouvement Européen est convaincu que tout exercice de réforme de l'Union, au seuil de son élargissement, n'a de perspective de succès que s'il s'inscrit de façon claire dans la réalisation d'une construction de type fédéral, faisant appel aux méthodes communautaires. Il renvoie à ce sujet au document "L'Europe : une idée toujours neuve" où il a exprimé à nouveau cette conviction.

C'est dans cet esprit que le Mouvement Européen a proposé que les Etats membres, pour lesquels l'élargissement doit nécessairement s'accompagner d'un approfondissement substantiel, fassent connaître leurs exigences minimales dès le début de la Conférence (Cfr. Premier rapport adopte par le Conseil federal du Mouvement Europeen international lors de sa reunion des 28 et 29 avril 1995).

Il a suggéré que ces exigences figurent dans un mémorandum qui comprendrait les points suivants :

La généralisation de la codécision entre Conseil et Parlement européen en ce qui concerne l'exercice du pouvoir législatif, du pouvoir budgdétaire, du pouvoir d'approbation des accords internationaux importants et du pouvoir constituant.
Le renforcement de la capacité décisionnelle et de la fonction exécutive dans la perspective de l'élargissement.
L'attribution à l'Union des moyens de garantir les droits fondamentaux susceptibles de renforcer le sentiment d'appartenance du citoyen européen, dans toute la sphère de compétences de l'Union.
Le renforcement substantiel de la PESC et de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, en ce qui concerne à la fois le contenu et les procédures, par le recours au vote majoritaire dans le cas de la PESC et par le rapprochement des procédures communautaires en ce qui concerne la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. La faculté de ne pas participer à certaines actions devrait être préservée mais soumise à un examen multilatéral.
L'acceptation de la perspective de progrès institutionnels ultérieurs du traité-constitution de l'Union. Cette perspective est essentielle, compte tenu des incertitudes existantes sur les frontières de l'Union et l'évolution du Continent ainsi que sur les besoins de sa sécurité.
Préserver "la perspective de progrès institutionnels ultérieurs du traité-constitution", cela signifie que les révisions ultérieures ne peuvent pas être soumises à une décision unanime ou que, si l'unanimité est retenue dans son principe, des voies soient possibles pour éviter la paralysie.

Le Mouvement Européen international n'a pas la naïveté de croire que tous les points qui figureraient dans un tel mémorandum pourraient être adoptés et réalisés en une fois. Il n'exclut pas que, dans un esprit de compromis, des délais ou des conditions relatives, par exemple, au nombre d'Etats membres, soient prévus pour le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée ou très qualifiée (le rapport Herman sur la constitution de l'Union Europeenne a procede de cette facon). De même, la généralisation de la procédure de co-décision peut-elle être soumise à des délais. Ces formules progressives sont familières à l'ordre juridique communautaire. De même, toutes les matières relevant du 3e pilier (Justice et affaires intérieures) ne doivent pas basculer d'une seule fois dans les procédures communautaires. Des passerelles - plus aisément franchissables que celle de I'article K9 - devraient être prévues. Il va de soi que la référence aux procédures communautaires vise aussi l'intervention de la Cour de justice.

De même, le renforcement de la capacité décisionnelle (point 2) qui ne se limite pas au point - très important - du vote majoritaire au Conseil, pourrait être fonction de la survenance des adhésions et du passage de certains seuils (composition de la Commssion, du Parlement, ...).

Il est important que les principes de solution et les formules d'échelonnement dans le temps soient prévues dès à présent et non remises à des négociations ultérieures, d'élargissement ou de révision, selon le rythme des adhésions successives.

Le problème du recours à un scénario de crise se posera si un consentement unanime n'est pas possible sur un tel schéma.

Il existera aussi dans l'hypothèse où le traité de révision n'est pas ratifié par tous les Etats membres. Ce sont ces deux cas qu'il convient maintenant d'examiner.

1. L'absence d'accord unanime à la Conférence

Une question préalable doit être abordée : quel est le calendrier de la CIG ? Quelles sont les perspectives d'ici la fin du siècle pour l'Union européenne ?

Tant les négociations en vue de l'élargissement que les autres points à l'agenda de l'Union dans les prochaines années, ne pouront être abordés qu'après la conclusion satisfaisante de la CIG (voir points 7, 17 et 18 du rapport du groupe de réflexion). Bien entendu, cela n'empêche pas que les travaux préparatoires nécessaires (nouvelles ressources, réforme des politiques etc...) soient menés parallèlement (Rapport, point 18).

En arrêtant la procédure de la CIG (ouverture solennelle le 29 mars 1996 à Turin, réunions régulières, en principe une fois par mois, au niveau des ministres des Affaires étrangères, préparation par un groupe composé d'un représentant de chaque ministre et du Président de la Commssion, association du Parlement selon des modalités à arrêter par les ministres des Affaires étrangères dans le respect des dispositions applicables à la révision des traités, information des Pays d'Europe centrale et orientale (PECO) ayant conclu un accord européen, de Malte et Chypre par des réunions avec la présidence de l'Union européenne, information de l'Espace Economique Européen (EEE) et de la Suisse), le Conseil européen de Madrid n'a pas indiqué à quel Conseil européen la CIG devrait faire rapport. Il a répété que les négociations en vue de l'adhésion de Malte et de Chypre commenceront, sur la base des propositions de la Commission, six mois après la conclusion de la CIG 1996, "en tenant compte de ses résultats" et a marqué son aspiration "à ce que la phase initiale des négociations (avec les PECO) coïncide avec le commencement des négociations avec Chypre et Malte."

En même temps, le Conseil européen appelle à l'intensification de la stratégie de pré-adhésion définitive à Essen, en 1994. I1 invite la Commission à approfondir son évaluation des effets de l'élargissement sur les politiques communautaires (notamment la PAC et les politiques structurelles), à préparer "activement" ses avis sur les candidatures, en vue de leur transmission au Conseil, "dès que possible après la conclusion de la CIG", ainsi qu'à entamer un document d'ensemble sur l'élargissement, cette procédure garantissant l'égalité de traitement de tous les pays candidats, et enfin, à entamer le plus rapidement possible une analyse approfondie du système de financement de l'UE afin de soumettre, "immédiatement après la conclusion de la CIG", une communication sur le futur cadre financier de l'Union, à partir du 31 décembre 1999, en tenant compte de la perspective de l'élargissement.

C'est "après la conclusion de la CIG et à la lumière de ses résultats et des avis et rapports précités de la Commission" que le Conseil prendra dans les meilleurs délais les décisions nécessaires au lancement des négociations d'adhésion". Et c'est ici que s'insère la phrase sur l'"aspiration" du Conseil européen quant à la date du début des négociations avec les PECO.

L'intêrét de ces longues citations des conclusions du Conseil européen est de faire ressortir à l'évidence l'extraordinaire pression des échéances qui existera sur la CIG et sur l'Union. D'une part, il est affirmé que sans CIG réussie, il n'y a pas d'élargissement, d'autre part, le calendrier de l'Union connaît une telle surcharge avant la fin du siècle (troisieme phase de l'UEM au 1.1. 1999, echeance de 1998 pour l'UEO, ressources propres et perspectives financieres pour le 1.1. 1999, adaptation des politiques a l'elargissement, negociations d'elargissement), l'élargissement étant à la fois une nécessité politique et une chance historique pour I'Europe" (conclusion du Conseil Europeen de Madrid reprenant a peu de choses pres le point 7, 1er alinea du rapport du groupe Westendorp: "le prochain elargissement est a la fois une necessite politique et une nouvelle chance pour l'Europe"), que les conditions d'une CIG institutionnelle sereinement conduite et réussie en deviennent minimes. Les risques soit d'un bâclage, soit d'un étirement en longueur sans résultat tangible sont évidents. Dans ces conditions, il est impératif que les gouvemements et les forces politiques ayant un programme d'avenir pour l'UE affichent les couleurs dès le seuil de la Conférence. Il revient au Mouvement Européen d'indiquer avec force que l'élargissement souhaité ne peut se faire, ni dans l'intérêt des Etats membres, ni dans celui des Etats candidats, au prix de la dérive de l'Union vers une organisation internationale.

Cela doit conduire le pôle de progrès à refuser des compromis qui sacrifient les principes et accroissent l'obscurité de textes dont on reconnaît déjà le manque de clarté et la complexité. S'il est vrai que "celle-ci est le prix que l'Europe paie pour protéger notre identité plurale (Sic, rapport du groupe de reflexion, p.1), le risque de l'incompréhension par le citoyen est fonction de l'impénétrabilité et de la dilution des responsabilités inhérentes à des procédures de décision, dont le seul mérite serait d'avoir réalisé un consensus diplomatique.

Il est clair que des formules de différenciation ne permettent pas de résoudre les problèmes posés par la diversité d'attitudes sur les objectifs et sur les méthodes. A cet égard, il faut apprécier l'effort réalisé par le groupe de réflexion pour définir une certaine "flexibilité, sa logique et ses limites" (points 13 A 16). On doit cependant être attentif à l'exigence de "plusieurs membres" qui "soulignent que des engagements faisant appel à une telle flexibilité au sein de l'Union ne devraient être possibles qu'avec l'accord de tous, comme par le passé (rapport, cite, point 15). En outre, on peut se demander si l'insistance sur la nécessité de "conserver un cadre institutionnel unique" implique que les Etats voulant aller de l'avant pourront se servir des institutions existantes ou plutôt qu'ils n'auront d'autres solutions que la création d'organes de type intergouvernemental (Schengen). On sait la difficulté qu'il y a, par ex., à faire intervenir la Cour dans le cadre d'un "accord partiel" et qu'en est-il du vote majoritaire et du rôle de la Commission comme gardienne du traité, lorsqu'il s'agit de telles avancées partielles ? Tout pas en avant par une majorité de progrès signifie-t-il nécessairement des formules institutionnelles qui seraient

intergouvernementales, c'est-à-dire inadéquates ?

C'est en fonction de ces problèmes, que l'on est amené à réfléchir à des formules plus radicales en cas d'impossibilité de consensus unanime. Le scénario serait le suivant :

a. Le "pôle de progrès" (les mêmes Etats qui au seuil de la négociation ont fait connaître leurs "exigences minimales" pour un résultat satisfaisant) constaterait qu'un consensus n'est pas possible entre tous les Etats membres sur la base des principes qu'elle considère comme essentiels.

b. Elle inviterait le(s) Etat(s) qui n'accepterai(en)t pas lesdits objectifs à transformer son (leur) statut de membre en statut d'associé (type EEE).

c. Que l'invitation indiquée en b) soit acceptée ou non, une conférence est convoquée afin d'adopter un nouveau traité -constitution entre les Etats du "pôle de progrès".

Dans les deux hypothèses visées en b) et en c), l'Union, qui résulterait du nouveau traité, succéderait à l'Union européenne.

On doit faire remarquer que cette formule ne doit pas être confondue avec la technique des "accords partiels" du droit international. En effet, dans ce dernier cas de figure, les traités communautaires resteraient en vigueur pour tous les Etats membres, seuls les Etats acceptant le nouveau traité-constitution seraient liés par celui-ci. Cette technique, fondée sur l'effet relatif des conventions, consacré par la onvention de Vienne sur le droit des traités, méconnaît la nature de charte constitutionnelle des traités existants, l'objectif politique de la participation à l'Union européenne ("sans cesse plus étroite") et la nature dynamique des traités qui en découle.

2. Que faire en cas de, ou pour éviter un blocage du processus de ratification ?

On sait que l'article N prévoit, à la fois, l'accord unanime des Etats sur le texte du traité et l'approbation unanime par ceux-ci selon leurs procédures constitutionnelles pour 1'entrée en vigueur du traité de révision. Si, comme le dit dans son rapport le groupe de réflexion - et qui lui donnera tort ? -, le "prochain élargissement constitue la grande chance de réunification politique de I'Europe", comment peut-on traiter la réforme - dont on a rappelé les liens avec l'élargissement -selon les règles du droit international applicables à la conclusion d'un traité comme les autres ? "Assurer la stabilité et la sécurité du continent", offrir des "perspectives nouvelles de croissance économique et de bien-être général", tels sont les bienfaits attendus par le Conseil européen de l'élargissement pour les Etats candidats comme pour les membres actuels. Or, le même Conseil européen, réuni à Madrid, a souligné que "l'élargissement doit servir à renforcer la construction européenne dans le respect de l'acquis communautaire...". Tout cela ne démontre-t-il pas le caractère capital -justifiant le recours à des procédures exceptionnelles - d'une CIG satisfaisante parce que réussie pour un élargissement qui soit, lui aussi, un succès ? Comment, dans ces conditions. persister à considérer qu'il s'agit d'un exercice diplomatique comme beaucoup d'autres, et courir ainsi le risque de compromettre la réussite d'une opération, dont on n'a pas assez de mots pour souligner le caractère politique et vital pour le Continent?

Dans ces conditions, est-il déplacé de s'interroger sur la possibilité de faire entrer en vigueur le résultat de la CIG par un référendum européen, avec la nécessité de recueillir une double majorité renforcée, des Etats et de la population ?

A titre subsidiaire, ne devrait-il pas être clair que I'Etat membre dont la population ferait le choix de rejeter la réforme, puisse être invité à reconsidérer sa participation à l'Union européenne, en troquant son statut actuel pour celui d'associé ou de membre de I'EEE, avec de tels accords ad hoc que la situation imposerait ?

3. Comment éviter de futurs blocages ?

L'article N devrait être soumis à révision. On sait que seuls "quelques membres" du groupe de réflexion ont fait part de leur "préoccupation" face au maintien de l'unanimité pour le droit primaire dans une Europe élargie à trente Etats membres. Et pourtant, la révision de l'article N est un des points fondamentaux de 1'exercice. Le maintien de l'unanimité signifierait la paralysie du processus constitutionnel de type évolutif qui caractérise le droit communautaire primaire. Le Mouvement Européen se doit d'insister sur l'importance de la réforme sur ce point.

Des formules proprement fédérales à des procédures de type plus international, la gamme des possibilités est étendue. L'essentiel est d'éviter le veto exercé par une petite minorité de la population de l'Union.

4. Rô1e du Parlement européen

Le Comité exécutif du Mouvement Européen a souligné dans sa déclaration du 7 décembre 1995 que la réforme du Traité de Maastricht exige un juste équilibre entre l'intérêt européen et les intérêts nationaux, ce qui implique la participation - sur un pied d'égalité - du Parlement européen et des gouvernements nationaux au processus de révision et a exprimé l'avis que les réactions négatives au traité de Maastricht ont montré la nécessité d'adopter une procédure plus transparente et plus démocratique pour la réforme du traité. Sur la base de ces considérations, il a demandé aux chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne de souscrire un accord interinstitutionnel permettant au Parlement européen de présenter ses propres amendements aux propositions élaborées par la Conférence.

Déclaration du Mouvement Européen international à la veille du Conseil de Madrid

Parlement européen: 1997