EUROPE DES ÉTATS-EUROPE FÉDÉRALE


Pour une synthèse, par Robert Toulemon. Débat du 30 juin 2002

La Convention sur l’avenir de l’Europe devra parvenir à un large consensus pour que ses propositions aient les meilleures chances d’être entérinées par la conférence intergouvernementale de 2004. Plutôt qu’un compromis qui maintiendrait l’actuel éclatement de l’Union entre « piliers » communautaires et intergouvernementaux, il serait souhaitable que les conventionnels fassent œuvre d’imagination et recherchent une synthèse entre ce qu’il y a de fondamental dans deux approches qui devraient être plus complémentaires que concurrentes : d’une part, l’attachement des Etats à leur souveraineté, leur volonté d’être étroitement associés à la définition et à la mise en œuvre des politiques de l’Union, d’autre part, la nécessité de renoncer au veto dans une Europe élargie, celle de rapprocher l’Europe des citoyens et d’assurer sa visibilité interne et externe. L’extension progressive à l’ensemble des domaines de compétence de l’Union d’une méthode communautaire adaptée et assouplie, notamment pour tenir compte de la diversité des attentes et des capacités des Etats membres actuels ou futurs, pourrait répondre à ces exigences.


Quand paraîtra cet article, la convention chargée, sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, de proposer aux gouvernements un pacte constitutionnel, voire une constitution pour l’Union européenne entrera dans le vif du sujet. Les chances de voir leurs propositions retenues par les gouvernements dépendront de la capacité dont feront preuve les « conventionnels » de rassembler un large consensus sans trop limiter leurs ambitions. L’enjeu est considérable. Qu’il n’en ait pas été question dans nos récentes campagnes électorales en dit long sur l’état de notre démocratie. Ou bien le seul grand dessein du dernier demi-siècle connaîtra son aboutissement : une grande Europe pacifiée, organisée, capable de contribuer à l’ordre universel. Ou bien un élargissement sans réel approfondissement préalable limitera les ambitions d’une Union condamnée à demeurer un espace d’échanges sans volonté ni capacité politique. Aussi est-il essentiel pour l’avenir de l’Europe que le passage de la méthode diplomatique à une méthode quasi-constituante soit un succès. Cela suppose un rapprochement des deux écoles de pensée qui s’opposent depuis plus de cinquante ans à propos des institutions européennes, un rapprochement qui soit une synthèse plutôt qu’un compromis et qui favorise une meilleure compréhension des objectifs et des modes de décision de l’Union par ses citoyens.

La présente étude fait suite à une proposition présentée à Bruxelles au printemps et publiée dans la série « Documents » de l’Agence Europe. Elle ne prétend pas traiter de toutes les questions que pose l’élaboration d’une constitution européenne mais seulement de celles qui sont les plus sensibles et les plus controversées. Elle prend appui sur les propositions récentes de dirigeants politiques ou d’experts dont les principales sont mentionnées en annexe, sans négliger les préoccupations de nos partenaires, celles de nos amis allemands qui ont largement contribué au débat constitutionnel européen mais aussi celles des Etats les plus attachés à leur souveraineté, celles enfin des pays de moindre dimension soucieux d’éviter toute forme de domination des grands Etats..

La confrontation de ces positions peut laisser une première impression d’incohérence. Mais une réflexion plus approfondie conduit à l’espoir d’une synthèse qui soit réellement innovante, c’est-à-dire qui concilie d’une part l’aspiration à une démocratie et à une capacité d’action supranationales, d’autre part le souci de préserver les identités nationales et l’essentiel des souverainetés. Il appartient à la Convention de proposer cette synthèse. L’ambition de cette étude est d’y contribuer en examinant successivement :

- les objectifs et les compétences,
- l’architecture institutionnelle,
- la procédure constituante et la différenciation dans l’intégration.


I. Objectifs et compétences

Que voulons-nous faire ensemble ? L’accord sera facile si l’on s’en tient aux grands objectifs que sont le maintien de la paix sur le continent, l’influence de l’Europe dans le monde, la promotion d’une croissance soutenable gage de plein emploi, la défense d’un modèle social original et la sauvegarde d’un environnement de qualité. D’un accord sur les objectifs qui ne peut être trop précis, la mise en œuvre relevant d’options démocratiques, doit découler un accord sur les compétences. C’est alors que les difficultés commencent. On ne peut traiter sérieusement des compétences sans se demander par qui elles seront exercées, suivant quelles procédures et avec quels instruments. Examinons la question sous cet angle en passant en revue les trois domaines qui font l’objet, si l’on en croit les sondages, des principales attentes des citoyens :
- les objectifs internes de croissance et d’emploi,
- la sécurité intérieure,
- la politique étrangère et de défense.

Croissance et emploi

Au plan interne, il s’agit de décider si l’on s’en tient à une union commerciale et monétaire ou si l’on entend la compléter et la consolider par une union économique et sociale. Reconnaître une compétence première aux Etats dans ces domaines ne devrait pas interdire de confier à l’Union et à ses institutions la responsabilité générale de la régulation macro-économique en liaison avec la Banque centrale et de la promotion d’un modèle social incompatible avec la persistance de situations d’exclusion et de grande pauvreté. La Charte des droits fondamentaux adoptée en décembre 2001 à Nice apporte une première réponse à la condition que son inclusion dans la constitution lui donne une valeur juridique incontestable. Une autre consisterait à prévoir dans la constitution la détermination, suivant les procédures communautaires, de critères de convergence fiscale, sociale et de développement durable que chaque Etat devrait s’efforcer d’atteindre. Ainsi seraient heureusement complétées, mais non affaiblies, les dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Sans doute serait-il souhaitable d’aller un peu plus avant dans la définition d’un modèle social assurant à tous un revenu minimum et la possibilité d’exercer une activité utile à la collectivité. Cela supposerait que les Etats cessent de donner une priorité absolue à la libre circulation et à la libre concurrence sur les interventions positives dont ils se réservent le monopole laissant à l’Union et plus précisément à la Commission le rôle ingrat du gendarme.

Une coordination plus étroite des politiques économiques serait facilitée si les transferts anciens ou nouveaux de compétences à l’Union s’accompagnaient de transferts correspondants de ressources fiscales sous la forme d’impôts européens ne s’ajoutant pas mais se substituant à des impôts nationaux, par exemple l’impôt sur les bénéfices des entreprises dont la localisation nationale est souvent arbitraire et prête à contestation. On observera que, dans ce domaine, l’intégration a reculé, des contributions nationales ayant peu à peu pris la place des véritables recettes propres que constituaient droits de douane et prélèvements agricoles. En instituant une fiscalité commune, les gouvernements s’épargneraient des querelles récurrentes sur le financement de l’Union. On en finirait avec le calcul contestable de contributions nettes nationales qui a tant contribué à alimenter l’euroscepticisme au Royaume-Uni puis en Allemagne. En outre, autoriser l’Union à utiliser sa capacité d’emprunt jusqu’à présent inemployée faciliterait l’achèvement des grands réseaux trans-européens de communication, dont la réalisation a pris un grand retard, ainsi que la mise à niveau des infrastructures des nouveaux membres. Cette facilité serait une contre-partie raisonnable pour le maintien de l’exigence de gestions budgétaires nationales rigoureuses.

Les revendications exprimées en faveur d’une renationalisation de certaines politiques communautaires appellent une clarification et des solutions de compromis inspirées par le principe de subsidiarité. A titre d’exemple, si la gestion des marchés agricoles doit continuer à relever de l’Union, l’aide aux agriculteurs défavorisés et la rémunération des services rendus à l’environnement et à l’occupation du territoire pourraient relever, pour l’essentiel, des Etats et des Régions, les plus pauvres devant cependant continuer à bénéficier d’une solidarité appelée à diminuer et à disparaître à mesure de leur rattrapage, ce qui, jusqu’ici, a été négligé.

Sécurité intérieure

L’importance prise par les diverses formes de criminalité internationale devrait conduire à inclure leur répression dans les compétences de l’Union, ce qui implique une harmonisation des législations visant ce type de crimes, la transformation d’Europol en un organe opérationnel d’investigations criminelles et celle d’Eurojust en un Parquet européen.. L’introduction difficile du mandat d’arrêt européen a consisté à mettre la charrue avant les bœufs et ne va pas sans danger pour les libertés publiques. Il eut été préférable d’adopter d’abord une législation pénale européenne applicable aux crimes et délits à caractère international par leur lieux ou conditions de préparation et d’exécution puis de créer un ministère public et un ou plusieurs tribunaux pénaux européens donnant de solides garanties aux justiciables et mettant les Etats à l’abri des menaces et du chantage dont sont coutumières les organisations criminelles. Dans ce domaine comme en celui de la sécurité extérieure, les attentes des citoyens vont très au delà de ce que à quoi les gouvernements étaient, jusqu’à présent, prêts à consentir. Ne pas y répondre ou y répondre par des faux-semblants, comme on l’a fait jusqu’ici, alimente l’euroscepticisme.

Le grand élargissement vers l’est donne à ces questions une importance majeure. Il est essentiel que les futurs Etats membres acceptent la compétence de l’Union dans la lutte contre les organisations criminelles. Il est tout aussi essentiel que l’Union apporte à ces Etats un concours non seulement financier mais administratif et technique. La charge de la surveillance de la future très longue frontière orientale de l’Union ne peut être raisonnablement confiée aux Etats baltes, à la Pologne et à la Roumanie. La proposition de la Commission de création d’un corps européen de garde-frontières, écartée à Séville, devrait être complétée pour inclure les services douaniers et adoptée avant les premières futures adhésions.


Politique étrangère et défense

Une difficulté encore plus redoutable se présente en ce qui concerne les objectifs de l’Europe en politique extérieure et de sécurité. Au delà des mots, l’affirmation de l’Europe sur la scène du monde a été, jusqu’à présent, entravée par trois attitudes, toutes négatives. Les uns veulent une Europe-puissance sans budget ni institutions. D’autres se méfient des politiques de puissance et font davantage confiance au lointain protecteur d’outre-atlantique qu’à leurs voisins. D’autres encore sont neutres et entendent le rester. Ceux qui seraient prêts à faire le grand saut vers une Europe fédérant ses relations extérieures et sa défense sont découragés par les réticences de leurs partenaires, si même ils n’y trouvent un confortable alibi. En réalité, le doute subsiste au sujet des finalités politiques de l’Union, encore que les excès de l’unilatéralisme de Washington contribue à un remarquable rapprochement des positions. Voulons-nous faire de l’Union européenne un acteur majeur contribuant à un ordre mondial d’équilibre, de paix et de solidarité, ou pour employer un langage d’actualité contribuant à civiliser la mondialisation ?

A supposer que la réponse soit positive de la part des grands Etats et de la majorité des moins grands, la reconnaissance d’une compétence de l’Union dans le domaine de la politique étrangère et de la défense devrait s’imposer ainsi que celle d’une reconnaissance explicite de sa personnalité juridique internationale. Le problème n’en serait pas résolu pour autant. Quelle efficacité pourrait avoir une politique étrangère conduite à coup de compromis aléatoires entre Etats aux traditions et intérêts divers sans le concours d’une institution en charge de l’intérêt commun ? Si étrange que cela puisse paraître aux chancelleries, l’utilité d’un tel organe, non pour la décision mais pour la proposition, la négociation, la cohérence et la continuité est plus évidente dans ce domaine que dans celui de l’économie où existent des contraintes objectives, comme la France l’a mesuré en 1983. Une Commission en charge de la politique étrangère aurait sans doute évité à l’Europe la honte et le remords de n’avoir pas bougé, paralysée par ses souvenirs historiques, lors de l’attaque de Vukovar par les Serbes au début des guerres qui ont déchiré l’ancienne Yougoslavie, alors que les Etats-Unis nous encourageaient à assumer nos responsabilités.

Plus de vingt ans se sont écoulés entre la naissance du serpent monétaire et l’avènement de la monnaie unique. Se donner dix ans pour réunir les éléments d’une politique étrangère et de défense qui ne soit pas un faux-semblant, mais qui donne à l’Europe un poids dans le monde correspondant à ses dimensions et à ses capacités, est faire preuve d’optimisme. Nous avons moins besoin de déclarations communes péniblement négociées et souvent remises en cause que d’un programme de mise en place progressive des instruments sans lesquels l’Union serait durablement condamnée à l’impuissance.

 

Au cours de cette période transitoire, l’Union aurait pour mission :
- de rapprocher, d’harmoniser et de coordonner la politique extérieure des Etats membres dans la mesure où ce rapprochement, cette harmonisation et cette coordination apparaîtraient nécessaires pour remplir les objectifs de l’Union ; il en serait ainsi en particulier des politiques conduites dans le cadre des Nations Unies, des organisations internationales universelles ou régionales ainsi que du Pacte atlantique ;
- de se doter des instruments nécessaires pour valoriser l’effort commun en matière de sécurité et de défense : force d’intervention, agence des armements émargeant au budget de l’Union dont la mission serait de limiter l’écart abyssal qui s’est creusé entre les capacités militaires de l’Europe et celles des Etats-Unis.

Pour être crédible, un tel programme suppose :

- que soit reconnue à une Commission transformée, ainsi qu’il sera exposé plus loin, un rôle d’analyse, de proposition et de représentation pour toutes les relations extérieures de l’Union ;
- que soit constituée une diplomatie commune intégrant partiellement les diplomaties nationales et donnant un rôle de coordinateur et de porte-parole, dans les pays tiers et dans les organisations internationales à un ambassadeur de l’Union ;
- que soit assurée une représentation de l’Union dans les organisations internationales pouvant coexister avec les représentations nationales sous réserve d’une obligation de position commune dans les matières relevant de la compétence de l’Union ;
- que soit inscrit dans le budget commun des chapitres destinés à couvrir les dépenses de relations extérieures et de défense, en priorité les dépenses militaires de recherche-développement, notamment en matière de communications satellitaires, puis progressivement l’ensemble des dépenses correspondant aux grands programmes d’équipement ;
- que soit mis en place un état-major commun et des forces d’intervention réellement opérationnelles, autant que possible en accord avec l’Otan ;
- que soit créé un service commun de renseignement après une phase de mise en réseau des services nationaux.

Ce programme paraîtra utopique, sinon provocateur à plus d’un. Croit-on vraiment qu’il soit possible de faire de l’Europe un acteur majeur dans le monde de demain sans s’engager dans cette voie ?


L’étendue de la compétence de l’Union ou plutôt la part respective des Etats et de l’Union en politique étrangère au cours de la période transitoire ne saurait être déterminée à l’avance. Elle dépendra des nécessités qui résulteront de l’évolution du monde et de la volonté des Européens de l’influencer dans un sens favorable à leurs intérêts collectifs et à la construction d’un ordre mondial de paix, de solidarité et de développement durable qui devrait figurer parmi les objectifs de l’Union inscrits en tête de la Constitution au même titre que la Charte des Droits fondamentaux. Ce devrait être la tâche du Conseil européen statuant autant que possible par consensus mais, si nécessaire, à la double majorité de préciser le domaine d’action de l’Union. Ce serait celle de l’Exécutif et, le cas échéant de la Cour de Justice devenue Cour constitutionnelle, de veiller à ce que les Etats se conforment aux engagements qu’au cours de cette étape transitoire ils auraient librement souscrits.

Dès cette étape, les négociations avec les pays tiers ou au sein des organisations internationales dans les domaines relevant de la compétence de l’Union seraient conduites par un négociateur de l’Union sur mandat du Conseil. Les délégations de négociation pourraient comprendre des représentants des Etats membres. Les traités seraient conclus par le Conseil et ratifiés par le Parlement. Les coopérations avec les pays tiers et notamment les Etats-Unis en matière de programmes militaires pourraient être négociées par l’Agence des armements, sous le contrôle de l’Exécutif et conformément aux directives du Conseil.

II- Les institutions

Le schéma fédéraliste traditionnel suivant lequel la Commission serait appelée à devenir le gouvernement de l’Union et le Conseil une deuxième chambre du Parlement n’est plus crédible. Tout d’abord la stigmatisation constante de la Commission par de nombreux acteurs politiques et médiatiques, si injuste qu’elle ait été le plus souvent, s’ajoutant au discours convenu sur « les technocrates de Bruxelles » non élus, alors que bien des ministres nationaux ne le sont pas davantage -pensons à plusieurs premiers ministres de la Vème République française- n’a pas permis à la Commission d’obtenir, en tant qu’institution, l’appui populaire qui lui serait nécessaire pour gouverner seule l’Union. En second lieu, le recours aux administrations nationales, inévitable si l’on souhaite éviter la création coûteuse et aléatoire d’une administration parallèle, rend souhaitable la participation des ministres nationaux à la conception des politiques de l’Union qu’ils auront à mettre en œuvre. Inversement, il est tout aussi irréaliste, en dépit d’une mode passagère, de prétendre élaborer et conduire une politique étrangère et de défense commune digne de ce nom par la seule méthode intergouvernementale.

Cette double difficulté conduit à rechercher un rapprochement entre les thèses des fédéralistes et celles des tenants de l’Europe des Etats qui réponde aux exigences de la démocratie et de l’efficacité, tout en mettant fin à la coupure artificielle et nuisible à tous égards entre un domaine fédéral ou communautaire et un domaine intergouvernemental.

Le Conseil européen, dont on rappellera qu’il a été inspiré par Jean Monnet et institué en 1974 grâce à une initiative de Valéry Giscard d’Estaing, est un incontestable et utile élément d’unité. Composé des chefs d’Etat et de gouvernement et du Président de la Commission, son rôle consiste à fixer les orientations générales de l’Union. Cette institution, désormais intégrée au système communautaire, n’est plus contestée et devra être maintenue dans la future constitution européenne, ce qui la distinguera des systèmes fédéraux classiques dont aucun ne connaît une instance de ce type. On s’accordera également pour souhaiter que le Conseil européen s’en tienne à son rôle et ne s’immisce pas dans le gouvernement quotidien de l’Union. Il reste à mesurer les implications considérables de l’élargissement pour le Conseil européen, à régler le problème de sa présidence et celui de ses rapports avec le Parlement et avec l’Exécutif. Dans l’Union très élargie de demain, le Conseil européen devra certes rechercher le consensus mais disposer d’une capacité de décision que seule une règle majoritaire tenant compte à la fois de l’égalité juridique des Etats et du poids des populations peut assurer et rendre légitime. Les tristes marchandages de Nice ont montré à quelles complications pouvait conduire la recherche de pondérations ne reposant pas sur des bases incontestables. Aussi la Convention devra-t-elle avoir le courage de corriger Nice sur ce point capital en adoptant la règle simple qu’avait proposée Michel Barnier au nom de la Commission, celle de la double majorité des Etats et des populations. On notera que, dans l’Union très élargie de demain, cette règle de double majorité simple ou renforcée devrait s’appliquer dans toutes les institutions représentatives des Etats, Conseil européen, Conseil des ministres, éventuelle deuxième Chambre, et dans tous les domaines, sauf à condamner l’Union à une paralysie générale.

 

La présidence du Conseil européen et celle des divers conseils de ministres a fait l’objet de propositions diverses visant à mettre fin à une rotation semestrielle dont les inconvénients seront accrus par l’élargissement. Cependant aucune des propositions en présence n’emporte la conviction. Un prolongement du mandat exercé par un seul Etat et un seul personnage poserait un problème de cumul voire de conflit d’intérêts. Un éclatement des présidences serait un élément d’incohérence. La désignation d’un Président n’exerçant plus de fonctions nationales en ferait un rival du président de la Commission dont il partagerait le profil, celui d’un ancien chef de gouvernement. Il porterait au sommet la dyarchie Solana-Patten qui, malgré la qualité des deux hommes, n’a guère contribué à la crédibilité extérieure de l’Union L’Europe élargie, pour échapper à la dilution, aura besoin d’une tête solide et bien identifiable plutôt que d’un Exécutif éclaté. Voilà pourquoi, au risque de mécontenter à la fois les fédéralistes et les souverainistes, j’ai proposé l’institution d’une véritable présidence de l’Union proche mais distincte des gouvernements nationaux, qui ne détermine pas seule les orientations fondamentales mais les propose au Conseil européen et au Parlement, qui soit en mesure de garantir la cohérence de l’ensemble des politiques et d’assurer en permanence le gouvernement quotidien de l’Union.

Cabinet politique à la tête de la Commission, cinq ou six personnalités ayant la confiance du Conseil européen et du Parlement seraient désignées après les élections européennes afin de refléter la volonté des électeurs mais suivant une procédure qui associe les deux instances suprêmes de l’Union. Cette instance pourrait être appelée « praesidium » par référence à celui de la Convention, mais certainement pas directoire, terme qui, dans le vocabulaire européen, évoque une hégémonie des grands Etats. Elle répondrait mieux qu’un président solitaire à la diversité européenne et permettrait d’assurer au centre du système un équilibre entre nord et sud, grands et moins grands, anciens et nouveaux membres, voire entre les sexes. La visibilité du Président de l’équipe exécutive, à l’intérieur et à l’extérieur, n’en serait pas moins assurée. Enfin, si l’exigence démocratique devait un jour imposer une élection directe, celle d’une petite équipe plurinationale serait plus facile que celle d’une personnalité solitaire et risquerait moins d’être faussée par des considérations de nationalité.

Le rôle de cette instance ne serait pas de se substituer à la Commission ou au Conseil mais d’en diriger ou présider les travaux et surtout d’assurer la cohérence d’ensemble, donc la visibilité et l’efficacité des politiques de l’Union mises à mal par l’éclatement entre trois piliers dont l’expérience a montré qu’un seul, le pilier communautaire, était opérationnel. Diverses modalités sont envisageables, que le Praesidium assure la présidence ou seulement l’animation des débats des divers Conseils de ministres et du Conseil européen. Du moins serait-il précieux que ses membres exercent une fonction de coordination des travaux des Commissaires qui seraient placés sous leur autorité. Ainsi seraient limités les inconvénients d’une Commission où tous les Etats membres entendent, pour des raisons compréhensibles, être « représentés ».

Loin d’être transformé en deuxième chambre parlementaire, le Conseil continuerait à participer à une fonction exécutive renforcée par une nouvelle synergie Commission-Conseil qui constituait l’une des recommandations essentielles du rapport du groupe du Plan qu’avait présidé le professeur Quermonne. Les prérogatives du Conseil pourraient varier suivant les domaines. Son accord préalable pourrait être requis pour les initiatives du Praesidium dans les questions les plus sensibles de politique étrangère. Mais l’unité de représentation et de négociation à l’extérieur devrait être assurée. Il suffit de lire le récent ouvrage de Pascal Lamy pour mesurer ce que gagne l’Europe quand elle dispose d’un négociateur unique.

La fonction législative du Conseil devrait être clairement séparée de sa fonction exécutive et s’exercer dans la transparence. On pourrait aussi, pour répondre aux revendications des régions à compétence législative, tout particulièrement des länder allemands, transférer les fonctions législatives du Conseil à une Chambre des Etats (et des régions) dont la composition serait laissée à la discrétion de chaque Etat et où pourraient siéger ensemble des ministres et des parlementaires nationaux ou régionaux. Cependant, en vertu de la règle simple de double majorité (Etats et populations), chaque Etat ne disposerait que d’une voix.

L’actuel Parlement, chambre des Citoyens, devrait être élu suivant un mode de scrutin proportionnel uniforme ou harmonisé à raison d’un député par million d’habitants et un minimum de deux députés par Etat. Les Etats comptant plus d’une dizaine de millions d’habitants devraient être divisés en circonscriptions régionales de façon à établir un lien entre les députés et leurs électeurs. Afin de stimuler l’émergence d’un espace politique de débat et la constitution de véritables partis européens, il serait opportun de donner un second bulletin de vote aux électeurs qui leur permettrait d’élire une fraction des députés, par exemple une quarantaine, soit un dixième de l’effectif total, dans une circonscription unique et sur des listes plurinationales.

Les lois devraient être adoptées dans les mêmes termes dans les deux chambres, à la majorité simple dans la Chambre des Citoyens et à la double majorité simple dans la Chambre des Etats. Une majorité renforcée pourrait être exigée pour les lois créant ou modifiant les impôts destinés à alimenter le budget de l’Union. Les traités négociés par l’Exécutif sur mandat du Conseil seraient soumis à ratification par les deux Chambres.

Le schéma proposé s’efforce de tenir compte des préoccupations des parties en présence tout en sauvegardant l’essentiel de la méthode communautaire. Le rôle de l’Exécutif demeure de proposition et d’impulsion. Les décisions principales continuent à relever du Conseil, qu’il siège au niveau des ministres ou des chefs de gouvernement. Les deux novations majeures consistent dans la généralisation de la double majorité dans les organes représentatifs des Etats et dans la fonction d’impulsion, de cohérence et de représentation confiée à une équipe mandatée par les Etats et les représentants des citoyens.

III. La procédure constituante et la différenciation dans l’intégration

Dans une Union appelée à compter à terme plus de trente membres, la règle d’unanimité constituante ne devrait pas être maintenue mais remplacée par un droit de retrait-association proposé par Alain Lamassoure comme ultime sauvegarde des souverainetés nationales. Il est cependant peu probable qu’en 2004, les gouvernements adoptent la règle proposée dès 1984 par le Parlement d’une entrée en vigueur du nouveau traité constitutionnel dès qu’une majorité d’Etats réunissant les deux tiers de la population de l’Union l’auraient ratifié, ainsi que l’avait prévu le Parlement européen dès 1984 dans le projet élaboré par Altiero Spinelli. La probabilité est aujourd’hui que lors de la conférence intergouvernementale qui examinera les résultats de la Convention, les gouvernements n’oseront pas sortir de l’obligation d’unanimité, sauf bien entendu en ce qui concerne les Etats candidats dont on voit mal qu’un seul d’entre eux puisse faire obstacle à la fois à la réforme de l’Union et à l’adhésion de tous les autres. Ils s’exposeront ainsi à voir leurs efforts anéantis par le refus de ratification d’un seul Etat, hypothèse qui ne peut être exclue.

Mais qu’en sera-t-il ensuite ? L’augmentation du nombre des Etats membres devrait conduire à l’abandon de la règle d’unanimité pour les amendements constitutionnels qui seraient souhaités par une large majorité, les Etats mis en minorité ayant la faculté d’exercer un droit de retrait et de négocier éventuellement le maintien de leur participation au marché unique ainsi, le cas échéant, qu’à l’union économique et monétaire.

Il pourrait être également prévu qu’au début de chaque législature soit réuni, soit une Convention, soit un Congrès exclusivement parlementaire dont la mission serait de délibérer sur l’évolution souhaitable des compétences de l’Union et des conditions de leur exercice. Ce pourrait être aussi l’occasion, pour le Praesidium, de présenter le programme d’action proposé pour la législature. Il appartiendrait ensuite aux institutions de tirer les conséquences de ces délibérations et de les traduire en termes juridiques. Le Congrès ou la Convention pourrait également être convoqué par le Conseil européen pour délibérer et adopter des amendements constitutionnels mineurs ou à la demande d’un ou plusieurs parlements nationaux en vue d’assurer le respect du principe de subsidiarité par recours éventuel du Congrès à la Cour de Justice.

On s’accorde généralement à admettre que dans une Union appelée à réunir une trentaine de membres aux caractéristiques, aux aspirations et aux capacités très différentes une certaine flexibilité s’imposera. Encore conviendra-t-il d’éviter deux dérives, le directoire des puissances ou l’Europe à la carte.

La première de ces dérives ne manquerait pas de se produire si les principaux Etats, notamment le Royaume-Uni et la France, s’obstinaient à prétendre construire une Europe de la Défense par la seule voie intergouvernementale, c’est-à-dire sans budget commun, sans état-major, sans diplomatie commune et sans réelle capacité de décision. Non seulement cette forme de Défense européenne serait sans efficacité, mais elle aurait pour effet de renforcer la polarité atlantique des petits et moyens partenaires. De même, toute tentative de constituer en marge de l’Union ou en son sein, sous le prétexte d’avant-garde, des groupes d’Etats auto-proclamés ou exclusifs serait plus nuisible qu’utile. L’expérience, notamment celle de l’union monétaire, montre que la moins mauvaise forme de différenciation dans l’intégration est celle qui résulte de dérogations consenties aux Etats qui ne veulent ou ne peuvent participer à certaines politiques ou actions communes, à la condition toutefois que les demandeurs de dérogations renoncent, en ce domaine, à leur droit de vote.

La deuxième dérive, celle de l’Europe à la carte, enlèverait toute cohésion à l’Union, chacun se sentant libre de choisir dans le menu européen les seuls plats à sa convenance. L’absence de participation de certains Etats à la défense commune, sans qu’il leur en coûte rien en termes institutionnels ou budgétaires, priverait l’Union d’un élément essentiel de cohésion et conduirait au directoire des « Grands » avec tous les dangers dénoncés plus haut.

C’est pourquoi la flexibilité inévitable devrait être recherchée plutôt dans des dérogations négociées et si possible provisoires. Les Etats demandeurs de dérogations conserveraient le droit de siéger et de délibérer dans toutes les institutions de l’Union mais seraient privés du droit de voter dans les instances représentatives des Etats (Conseil européen, Conseil des ministres, Chambre des Etats) sur les questions pour lesquelles ils auraient obtenu un statut dérogatoire. Enfin, sauf accord particulier, ils ne seraient pas dispensés de contribuer au budget commun ni habilités à obtenir des reversements. Ces dispositions créeraient une incitation permanente à renoncer à des dérogations qui ne devraient pas être conçues comme un privilège mais comme une marginalisation volontaire. Elles se substitueraient aux coopérations renforcées prévues dans les traités d’Amsterdam et de Nice dont l’avenir est problématique.

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De quel modèle relève l’architecture institutionnelle esquissée ci-dessus ? Peut-on le baptiser du vocable « fédération d’Etats-nations » proposé par Jacques Delors et repris depuis par Jacques Chirac, Lionel Jospin et même Joschka Fischer ? Celui de fédération d’Etats et de citoyens parait plus approprié en ce qu’il rend compte de la double légitimité qui fonde une Union composée d’Etats dont trois au moins sont plurinationaux . Attachons- nous à la substance plutôt qu’à la sémantique. On pouvait lire dans la rubrique de dernière page d’un grand journal du soir Il y a 50 ans dans le Monde : « Le gouvernement français envisage de prendre prochainement une initiative en vue de doter la communauté des Six d’une autorité politique dont la nécessité paraît s’imposer de plus en plus. » Cinquante années plus tard la formule demeure d’actualité. C’est miracle que tant de progrès aient été accomplis sans cette autorité politique. Certains en déduiront que l’on peut continuer à s’en passer ou qu’un aréopage de chefs d’Etat et de gouvernement pourrait en tenir lieu. Si cette opinion devait l’emporter, bien faibles seraient les chances de voir l’Europe retrouver collectivement le rôle auquel sa dimension et ses capacités lui permettraient de prétendre pour peu qu’elle soit décidée à parachever son Union. Saisir une chance qui pourrait être la dernière n’est pas une voie de facilité mais d’effort. Les prochains mois seront décisifs. Une responsabilité immense pèse sur la Convention.