EUROPE FEDERALE – EUROPE DES ETATS
Un projet de synthèse

Robert Toulemon Président de l’Association française d’étude pour l’Union européenne - Décembre 2002


Venant après les déceptions d’Amsterdam et de Nice, la décision de convoquer une Convention constitutionnelle et le mandat très large contenu dans la Déclaration de Laeken a réjoui tous ceux qui voient dans la construction européenne un projet politique et humaniste plus qu’économique et commercial, le seul grand dessein qui s’offre à nous en ce début de millénaire. Le mérite en revient, pour une large part, au Premier Ministre belge Verhofstadt.

La Convention a bien travaillé. Après une phase d’écoute souhaitée par son Président, elle est entrée dans le vif du sujet. Un large accord s’est dégagé sur plusieurs points importants : l’inclusion de la Charte des droits fondamentaux, la personnalité juridique de l’Union, la fusion des piliers, le rôle des parlements nationaux, le contrôle de la subsidiarité, l’action internationale de l’Union. Cependant les questions les plus difficiles sont loin d’être tranchées. Pour réussir, la Convention devra tenter une conciliation entre les deux écoles qui s’affrontent depuis plus d’un demi-siècle à propos des institutions européennes, l’école intergouvernementale et l’école fédérale. Mais l’effort de rapprochement peut aboutir à un compromis de statu quo, voire de recul comme à Nice, ou au contraire à une synthèse permettant un progrès réel de l’Union.

Le compromis de statu quo consisterait à maintenir l’actuelle séparation entre domaine communautaire et domaine intergouvernemental qui a conduit à un dangereux décalage entre une intégration commerciale et monétaire achevée et une union économique, sociale, politique inexistante ou embryonnaire. Il en résulte un primat absolu de la concurrence sur les interventions positives, une résignation à l’exclusion et à la grande pauvreté, un manque tragique d’efficacité dans la lutte contre la grande criminalité internationale, une influence sur la scène mondiale sans rapport avec le poids économique et démographique de l’Europe. L’union monétaire elle-même pourrait être fragilisée si cette situation devait perdurer.

Pour être réussi le grand élargissement vers l’est et le sud doit être précédé ou tout au moins s’accompagner de la résorption de ce décalage et de la correction des défauts de structure de l’Union, faute de quoi l’Europe élargie serait une Europe impotente. L’élargissement oblige à envisager une certaine différenciation dans l’intégration. Il s’agit de tirer les conséquences des deux principes de bon sens qui constituent la base du consensus européen : 1. L’Union ne saurait contraindre un de ses membres sur une question qu’il juge essentielle. 2. Un Etat ou une minorité d’Etats ne peut durablement faire obstacle à des progrès d’intégration jugés essentiels par la majorité. On peut en ajouter un troisième : la différenciation dans l’intégration ne peut résulter que d’auto-exclusions, suivant le modèle, à améliorer, de l’union monétaire et non d’avant-garde sélectives et auto-proclamées.

On s’efforcera de montrer en quoi pourrait consister une synthèse en passant en revue les trois principaux domaines qui feront l’objet des travaux de la Convention :
- les objectifs et les compétences,
- l’architecture institutionnelle,
- la procédure constituante et la différenciation dans l’intégration.


I- Objectifs et compétences.

Que voulons-nous faire ensemble ? La Convention ne peut se borner à édifier une architecture institutionnelle. Elle doit définir les objectifs généraux de l’Union. On s’accordera sans difficultés sur la paix et la démocratie qui sont ses plus légitimes motifs de fierté. Moins évident sera l’accord sur les compétences propres de l’Union en matière de politique étrangère et de défense correspondant à ces objectifs. Le marché unique comme base de la prospérité commune ne soulèvera pas d’objections. En sera-t-il de même de l’union économique, monétaire, sociale et fiscale qui en sont le corollaire ? Reconnaîtra-t-on les compétences de l’Union pour l’organisation et la régulation des grands réseaux énergétiques, de transport et de communication, pour la garantie des diverses sécurités qu’attendent les citoyens : sécurité alimentaire, sanitaire, des transports, prévention des pollutions accidentelles, enfin pour la réglementation de l’immigration et de l’asile ? Envisagera-t-on de doter l’Union des ressources propres de caractère fiscal sans lesquelles elle serait incapable d’assumer ces diverses responsabilités et dont la contrepartie devrait être un allègement correspondant des budgets nationaux ?

La sécurité intérieure qui implique une lutte efficace contre les diverses formes de criminalité internationale -trafics de stupéfiants et d’êtres humains, organisations criminelles diverses- ne sera pas contestée. Mais, comme en politique étrangère ou comme pour la défense, les difficultés apparaîtront quand il sera question de confier des compétences à l’Union dans ce domaine et de créer les instruments de police et de justice ainsi que de surveillance de la frontière extérieure sans lesquels il ne saurait y avoir d’action européenne répondant à l’ampleur des défis.

Remettre à l’endroit le fédéralisme européen

Le Recteur Brugmans, fondateur du Collège de Bruges, avait coutume, dans les premiers temps du marché commun, d’observer que nous avions institué en Europe un fédéralisme à l’envers. Nous avions confié à la Communauté des tâches, par exemple en matière agricole ou de développement régional, qui eussent pu demeurer pour l’essentiel de compétence nationale mais ne lui avions donné aucune responsabilité dans les domaines qui relèvent habituellement des fédérations : la politique étrangère, la défense et, jusqu’à une date récente, la monnaie. Cette inversion dont on attribue parfois la responsabilité à Jean Monnet et à sa méthode, oubliant qu’il avait imaginé un projet de Communauté de défense au moment même où il mettait en place à Luxembourg la Communauté du charbon et de l’acier, ne condamne pas seulement l’Union à l’impuissance sur la scène internationale mais fait peser une menace sur les acquis du marché unique et de l’union monétaire. La Convention offre une ultime chance de remettre l’Europe à l’endroit avant le grand élargissement.

On entend souvent dire en France, notamment dans les milieux de gauche, que les principales défaillances de l’Europe se situent dans le domaine social. En réalité les sondages d’opinion montrent que les peuples sont prêts à consentir à l’Union davantage de compétences dans le domaine de la politique étrangère, de la défense et de la lutte contre la criminalité internationale que dans le secteur social qui leur apparaît relever, pour l’essentiel, du niveau national. Ils attendent plutôt, dans ce domaine, que l’Union accompagne et complète l’action des Etats et d’abord en créant des conditions favorables à la croissance et à l’emploi dans des conditions compatibles avec les exigences, désormais fortement ressenties, du développement durable. Rapprocher l’Europe des citoyens n’est pas seulement un problème institutionnel. C’est autant et peut-être davantage donner à l’Europe des compétences et des moyens d’action correspondant à leurs attentes. Ainsi pourra-t-on juger la Convention suivant sa capacité à élargir les compétences de l’Union à l’essentiel de la politique étrangère et de la défense ainsi qu’à la lutte contre la criminalité organisée à l’échelle internationale. Ce n’est évidemment pas une raison pour sous-estimer l’importance du domaine économique et social.

Gouvernance économique et progrès social

Au plan interne, il s’agit de décider si l’on s’en tient à une union commerciale et monétaire ou si l’on entend la compléter et la consolider par une union économique et sociale. Reconnaître une compétence première aux Etats dans ces domaines ne devrait pas interdire de confier à l’Union et à ses institutions la responsabilité générale de la régulation macro-économique en liaison avec la Banque centrale et de la promotion d’un modèle social incompatible avec la persistance de situations d’exclusion et de grande pauvreté. La Charte des droits fondamentaux adoptée en décembre 2001 à Nice apporte une première réponse à la condition que son inclusion dans la constitution lui donne une valeur juridique incontestable. Une autre réponse consisterait à prévoir dans la constitution la détermination, suivant les procédures communautaires, de critères de convergence fiscale, sociale et de développement durable que chaque Etat devrait s’efforcer d’atteindre. Sans doute serait-il souhaitable d’aller un peu plus avant dans la définition d’un modèle social assurant à tous un revenu minimum et la possibilité d’exercer une activité utile à la collectivité. Cela supposerait que les Etats cessent de donner une priorité absolue à la libre circulation et à la libre concurrence sur les interventions positives, dont ils se réservent le monopole, laissant à l’Union et plus précisément à la Commission le rôle ingrat du gendarme.

Une coordination plus étroite des politiques économiques serait facilitée si les transferts anciens ou nouveaux de compétences à l’Union s’accompagnaient de transferts correspondants de ressources fiscales sous la forme d’impôts européens ne s’ajoutant pas mais se substituant à des impôts nationaux, par exemple l’impôt sur les bénéfices des entreprises, dont la localisation nationale est souvent arbitraire et prête à contestation. On observera que, dans ce domaine, l’intégration a reculé, des contributions nationales ayant peu à peu pris la place des véritables recettes propres que constituaient droits de douane et prélèvements agricoles. En instituant une fiscalité commune, les gouvernements s’épargneraient les querelles récurrentes sur les contributions nationales. On en finirait avec le calcul contestable de contributions nettes nationales qui a tant contribué à alimenter l’euroscepticisme dans plusieurs pays. Enfin, autoriser l’Union à utiliser sa capacité d’emprunt jusqu’à présent inemployée faciliterait la réalisation des grands réseaux transeuropéens de communication ainsi que la mise à niveau des équipements publics des nouveaux membres. Cette facilité serait un accompagnement raisonnable de la discipline budgétaire imposée par le pacte de stabilité et de croissance.

Les revendications exprimées en faveur d’une renationalisation de certaines politiques communautaires appellent une clarification et des solutions de compromis inspirées par le principe de subsidiarité. A titre d’exemple, si la gestion des marchés agricoles doit continuer à relever de l’Union, l’aide aux agriculteurs défavorisés et la rémunération des services rendus à l’environnement et à l’occupation du territoire pourraient être, en tout ou en partie, transférées aux Etats ou, à travers eux, à leurs collectivités régionales. Mais il conviendrait a contrario, et toujours en vertu d’un principe de subsidiarité qui ne serait plus à sens unique, de reconnaître à l’Union des compétences, certes non exclusives mais correspondant à ses objectifs en matière de solidarité sociale, de cohésion, de développement régional, d’interconnexion des réseaux, de défense de l’environnement ainsi que de sécurité intérieure et extérieure.

Sécurité intérieure

L’importance prise par les diverses formes de criminalité internationale, à commencer par l’organisation de réseaux d’immigration illégale et les divers trafics d’êtres humains, devrait conduire à inclure leur répression dans les compétences de l’Union, ce qui implique une harmonisation des législations visant ce type de crimes, la transformation d’Europol en un organe opérationnel d’investigations criminelles et celle d’Eurojust en un Parquet européen.. L’introduction difficile du mandat d’arrêt européen a consisté à mettre la charrue avant les bœufs et ne va pas sans danger pour les libertés publiques. Il eut été préférable d’adopter d’abord une législation pénale européenne applicable aux crimes et délits à caractère international par leurs lieux ou conditions de préparation et d’exécution, puis de créer un ministère public et un ou plusieurs tribunaux pénaux européens donnant de solides garanties aux justiciables et mettant les Etats à l’abri des menaces et du chantage dont sont coutumières les organisations criminelles. Dans ce domaine comme en celui de la sécurité extérieure, les attentes des citoyens vont très au delà de ce que à quoi les gouvernements étaient jusqu’à présent, prêts à consentir. Ne pas y répondre ou y répondre par des faux-semblants, comme on l’a fait jusqu’ici, alimente l’euroscepticisme.

Le grand élargissement vers l’est et l’importance prise dans les préoccupations des populations et des gouvernements par l’afflux d’immigrants et de demandeurs d’asile a mis ces questions en tête de l’agenda européen. L’Europe se doit de définir une politique commune équilibrée tenant compte à la fois de la situation dramatique des demandeurs d’asile, des possibilités d’intégration et de l’utilité économique et démographique d’une immigration sélective et maîtrisée. Cela suppose un contrôle beaucoup plus strict de la frontière extérieure de l’Union qui ne peut être laissé à la charge des futurs Etats membres mais doit relever de la compétence de l’Union au même titre que la lutte contre les organisations criminelles.

Politique étrangère et défense

La mise en place d’une politique étrangère et de sécurité commune à laquelle les Etats se sont engagés depuis le traité de Maastricht se heurte plus à des divergences de mentalités qu’à des oppositions d’intérêt. La France rêve d’une Europe qui relayerait ses ambitions et prétendrait à la puissance, sans pour autant être disposée à consentir les délégations de compétence et les transferts budgétaires qu’exigerait cette vision. Le Royaume-Uni partage le souhait de conserver un rôle sur la scène mondiale. Mais il considère sa vocation comme celle d’un intercesseur entre l’Europe et les Etats-Unis, plutôt que comme un élément appelé à s’intégrer dans une puissance collective de l’Europe. L’Allemagne sait que l’Europe lui a permis de se réinsérer dans le concert des nations et de faire accepter sa réunification. La volonté de puissance, fût-elle européenne, ne la tente pas. Qui pourrait s’en étonner ? Aussi bien son fédéralisme proclamé ne s’étend-il pas au domaine budgétaire. Les partenaires moins peuplés ont trop souffert des politiques de puissance de leurs grands voisins pour épouser aujourd’hui leurs rêves de grandeur. Quant aux futurs partenaires d’Europe centrale, ils portent un intérêt majeur à leur sécurité mais ils font davantage confiance dans ce domaine à l’Otan et à la puissante et lointaine Amérique qu’à une Union européenne faible et velléitaire.

Regarder en face la réalité ne doit pas décourager. Dans les débuts du marché commun, les divergences entre les Six étaient considérables en politique commerciale. Peu à peu, la Commission a réussi à rapprocher les points de vue et à faire entendre une voix unique et puissante de l’Europe au sein de ce qui était alors le Gatt. Voilà pourquoi il est contraire à l’objectif annoncé, celui d’une politique étrangère commune, de se priver du rôle qui devrait être celui de la Commission d’aider à la définition de l’intérêt commun européen et de contribuer au rapprochement des points de vue nationaux.

Reconnaître une compétence à l’Union en matière de politique étrangère et de défense et le rôle irremplaçable de la Commission dans ce domaine, autant et même plus que dans beaucoup d’autres, ne signifie pas que cette compétence doive être exercée suivant les procédures communautaires ordinaires. Le réalisme commande d’admettre la nécessité d’une assez longue période transitoire au cours de laquelle l’Exécutif commun n’aurait pas le monopole de la proposition et durant laquelle aucun Etat ne saurait être contraint par la majorité. Cette période devrait cependant marquer un progrès par rapport à la situation présente où l’Union est dépourvue de compétence dans ce domaine ainsi que d’une identité internationale explicite. Elle devrait aussi être mise à profit pour doter l’Union des instruments -diplomatie et forces armées- sans lesquels le concept de politique étrangère et de sécurité commune demeurerait un abus de langage.

Au cours de cette période transitoire, l’Union aurait pour mission :
- de rapprocher, d’harmoniser et de coordonner la politique extérieure des Etats membres dans la mesure où cela apparaîtra nécessaire pour remplir les objectifs de l’Union ;
- de se doter des instruments nécessaires pour valoriser l’effort commun en matière de sécurité et de défense : force d’intervention, agence des armements responsable des grands programmes de recherche et d’équipements militaires et dotée d’un budget suffisant par mise en pool d’une part significative des budgets nationaux ou mieux encore par inscription d’un chapitre ad hoc dans le budget de l’Union, de manière que les pays qui solliciteraient un opting out pour la défense ne soient pas exonérés de toute solidarité.

A défaut de telles mesures l’Europe devrait renoncer à toute prétention d’exercer une influence au sein de l’Otan ou de jouer un rôle majeur sur la scène mondiale. Elle devrait se résigner, individuellement ou collectivement, au choix entre la neutralité ou la dépendance.

Limiter les interventions de l’Europe aux objectifs majeurs

La clarification des compétences ne sera pas un exercice à sens unique. Elle ne consistera pas seulement à les étendre à des domaines qui relèvent logiquement du niveau européen mais à limiter les interventions communautaires dans des domaines mineurs. Cet objectif devrait être recherché plutôt dans une plus grande latitude laissée aux Etats ou aux collectivités décentralisées dans la mise en œuvre des textes européens que dans une définition rigide des domaines de compétence. A titre d’exemple, il appartient à l’Europe d’arrêter des objectifs généraux de protection des consommateurs, de la santé publique, de la flore et de la faune mais pas nécessairement de réglementer dans le détail les règles d’hygiène à respecter sur les marchés de plein air ou de fixer les dates d’ouverture de la chasse. En contre-partie, l’Union devrait disposer d’un droit d’injonction aux Etats ou collectivités dont l’action irait à l’encontre des objectifs arrêtés en commun. De même, la gestion des marchés agricoles doit continuer à relever de l’Union, mais l’aménagement rural et la lutte contre les pollutions d’origine agricole, reconnus comme une compétence partagée, devraient incomber pour l’essentiel aux Etats ou aux régions ainsi que les charges financières correspondantes.

Cette remise à l’endroit de la construction européenne devrait en effet se traduire au niveau du budget de l’Union. Les dotations budgétaires affectées aux dépenses de souveraineté -défense, surveillance de la frontière extérieure, lutte contre la criminalité internationale, aide aux pays tiers, mais aussi lutte contre la grande pauvreté et l’exclusion sociale- devraient excéder largement les dépenses agricoles. Le principe de subsidiarité en vertu duquel l’Union devrait se saisir des questions qui ne peuvent être résolues à un niveau inférieur, et seulement de celles-là, ne devrait plus être invoqué à sens unique, seulement pour limiter les compétences de l’Union, jamais pour les élargir.

Relever le défi de l’élargissement implique une extension des compétences de l’Union à laquelle on ne prête pas encore assez d’attention. Les nouveaux Etats membres d’Europe centrale, orientale et balkanique n’auront pas seulement besoin d’une aide financière substantielle et durable. Une assistance technique administrative et judiciaire de très grande ampleur devra leur être consentie, faute de quoi l’aide financière risquerait d’être inefficace. A titre d’exemple, il serait dangereux et injuste de faire supporter la surveillance de la longue frontière extérieure de l’Union qui s’étendra de la Baltique à la Mer Noire et la lutte contre les diverses activités criminelles opérant sur cette frontière aux seuls Baltes, Polonais, Slovaques et Roumains. Il faudra en tenir compte lorsque l’on redéfinira les objectifs et les compétences.


II- L’architecture institutionnelle.

Pourquoi la fonction exécutive ne peut être exercée par la seule Commission.

Le schéma qui, depuis l’origine, était celui des fédéralistes -Commission devenant le gouvernement, Conseil deuxième Chambre- est aujourd’hui dépassé pour au moins trois raisons. La première tient au rôle de bouc émissaire que les gouvernements, beaucoup de politiciens et souvent les media ont imputé à la Commission, la privant du soutien populaire sans lequel sa transformation en un Exécutif politique serait aléatoire. La deuxième est la conséquence de la volonté de la plupart des Etats membres actuels ou futurs de compter dans le collège un de leurs ressortissants. La troisième résulte de la nécessité d’associer les Etats membres à la définition de politiques dont la mise en œuvre leur incombera ainsi qu’à la volonté des principaux d’entre eux de conserver une influence directe sur la politique étrangère de l’Union et plus encore sur les questions de défense. Confier à la seule Commission la conduite des politiques communes traditionnelles et plus encore des nouvelles n’apparaît guère réaliste.

Inversement, il serait tout aussi irréaliste de prétendre confier le gouvernement de l’Union dans ces domaines capitaux pour l’avenir collectif des Européens, à des instances intergouvernementales statuant à l’unanimité. Le développement, en marge du système communautaire, d’un domaine de coopération sans obligations ni sanctions serait plus nuisible qu’utile au moment où un élargissement sans précédent suppose, pour être réussi, une parfaite cohérence dans le gouvernement de l’Union.


Pour une présidence collégiale commune à la Commission et aux Conseils

Cette double impossibilité conduit à proposer la création d’une présidence de l’Union qui ne détermine pas seule les orientations fondamentales mais les propose au Conseil européen et au Parlement, qui soit en mesure de garantir la cohérence de l’ensemble des politiques et d’assurer en permanence la conduite des affaires de l’Union. Cabinet politique à l’intérieur de la Commission, cinq ou six personnalités ayant la confiance du Conseil européen et du Parlement, seraient désignées après les élections européennes afin de refléter la volonté des citoyens mais suivant une procédure qui associe les deux sources de légitimité. . Cette instance pourrait être appelée « présidium » par référence à celui de la Convention ou Conseil exécutif, mais certainement pas directoire, terme qui évoque dans le vocabulaire européen une hégémonie des grands Etats. Elle correspondrait mieux à la diversité européenne qu’un président solitaire, fût-il désigné par le Conseil européen, le Parlement, ou même par le suffrage populaire. Elle permettrait d’assurer un équilibre entre « grands » et moins grands pays, entre nord et sud, anciens et nouveaux membres et aussi entre les sexes. Tout en tenant compte du résultat des élections européennes, sa composition pourrait refléter la diversité des tendances politiques dominantes dans les Etats membres. Les membres du Présidium représenteraient l’Union dans les diverses instances internationales où leur action devrait se conformer aux directives des Conseils dont ils assureraient la présidence, suivant une suggestion déjà faite par le professeur Quermonne en vue de mettre fin au tourniquet semestriel, tout en développant une synergie gouvernementale entre Conseil et Commission.

Leur rôle ne serait pas de se substituer à la Commission mais d’en présider et diriger les travaux après en avoir désigné les membres en consultation avec les gouvernements. On peut regretter que tous les Etats, et notamment les candidats, tiennent à être « représentés » dans un organe dont la fonction n’est précisément pas de représenter les intérêts particuliers de chacun mais l’intérêt commun, mais il faut se rendre à l’évidence et avoir quelque compréhension pour le rôle pédagogique fort utile que jouent les commissaires dans leur pays d’origine. Cependant aucune décision de la Commission, dont les membres du Présidium seraient partie intégrante, ne pourrait être prise sans l’accord du collège présidentiel restreint. Ainsi serait éliminée une des conséquences les plus désastreuses du traité de Nice, à savoir l’impossibilité politique, constatée par le Président de la Convention, de voter au sein d’un collège où les ressortissants de pays formant une petite minorité de la population de l’Union seraient majoritaires.

Le président du Présidium et ses quatre ou cinq vice-présidents à qui pourrait être conféré le titre de ministres de l’Union assureraient la coordination de l’activité des commissaires. Ils auraient collectivement pour mission de garantir, en toute indépendance mais en liaison étroite avec les gouvernements nationaux et sous le contrôle du Parlement la cohérence d’ensemble des politiques que menace à la fois l’élargissement et l’augmentation du nombre des Commissaires. Le Président serait le visage et la voix de l’Union au dedans et au dehors. Il présiderait le Conseil des Affaires générales à qui incombe la coordination d’ensemble, aujourd’hui mal assurée, ainsi que, à titre exceptionnel, le Conseil des Relations extérieures, normalement présidé par le vice-président en charge de la politique étrangère, de la politique commerciale, de la coopération au développement et des actions humanitaires. Le vice-président en charge de l’union économique et monétaire présiderait le Conseil écofin et serait l’interlocuteur politique de la Banque centrale. Son autorité s’étendrait aux affaires financières et fiscales ainsi qu’au développement régional et au rattrapage des nouveaux membres. Un autre serait en charge de la défense, des armements, des communications, de l’espace et de la recherche. Un autre des droits fondamentaux, de la sécurité intérieure, de la surveillance des frontières, de l’asile et de l’immigration. Un autre du marché intérieur, de la concurrence (sous réserve de la création souhaitable d’une instance indépendante de l’Exécutif), mais aussi des politiques de solidarité dans les divers domaines d’action de l’Union. Les attributions des ministres - vice-présidents seraient proposées par le Président mais soumises à l’approbation du Conseil européen et du Parlement. Au cours d’une période transitoire d’une durée qui ne devrait pas dépasser une dizaine d’années, toute initiative ou démarche, dans le domaine de la politique étrangère et de la défense, ne pourrait être prise par le Présidium sans approbation préalable du Conseil des ministres nationaux statuant à la double majorité. Assurant la présidence des divers Conseils représentatifs des Etats et pouvant exiger le passage au vote, ils disposeraient des moyens, aujourd’hui dramatiquement absents, de dégager du chaos des points de vue nationaux une politique répondant aux intérêts communs des Européens. Ainsi serait écarté le risque de voir l’Exécutif européen réduit à un rôle de secrétariat. Cependant la souveraineté des Etats serait sauvegardée, au moins durant cette période transitoire, par la formule d’abstention constructive ou de dérogation qui sera exposée en III.

La présidence de l’Union

L’existence du présidium permettrait également de résoudre l’irritant problème de la présidence de l’Union, du manque de continuité et de visibilité résultant de la rotation semestrielle. L’élection d’un président du Conseil européen (ou des différents Conseils de ministres) pour une durée prolongée se heurterait aux difficultés inhérentes à tout cumul de longue durée entre fonctions nationales et européennes : emploi du temps et conflit d’intérêts. Aussi bien, certains chefs de gouvernement, sans doute intéressés par une fin de carrière européenne, ont-ils proposé la désignation d’une personnalité n’exerçant plus de fonctions nationales.

Une telle solution soulèverait d’énormes difficultés et aurait pour effet de porter au sommet du système la duplication, source de confusion sinon de conflits, qui existe aujourd’hui entre le Haut Représentant Xavier Solana et le Commissaire aux Relations extérieures Chris Patten. Mettre à la tête de l’Union deux présidents concurrents, au profil identique, ne contribuerait certainement ni à l’efficacité, ni à la visibilité, ni à la démocratie. On peut être assuré qu’un Président de l’Europe qui incarnerait la logique inter-étatique face à la logique communautaire incarnée par le Président de la Commission serait un Président impuissant, tenu en lisière par ses mandants. Mais il serait aussi, quelles que soient ses qualités et sa bonne volonté, un Président nuisible et cela pour au moins deux raisons. Il serait une nouvelle manifestation de l’Europe des illusions qui éloigne l’Europe des citoyens. Il ne pourrait rien faire, mais en portant une ombre épaisse sur la Commission, il contribuerait à la marginaliser et avec elle la méthode communautaire, la seule qui soit efficace.

Réunir la promotion de l’intérêt commun et la conciliation des points de vue nationaux

Si l’ego des chefs d’Etat et de gouvernement ne pouvait s’accommoder d’une présidence extérieure, mieux vaudrait conserver une formule améliorée de présidence tournante, plutôt que prendre le risque d’une dyarchie à la tête de l’Union. Bien que les défenseurs de l’orthodoxie communautaire et les tenants de l’Europe des Etats aient du mal à l’admettre, la solution la plus raisonnable serait de confier la présidence du Conseil européen aussi bien que celle du Conseil des affaires générales, sans droit de vote, au Président du Présidium et celle des Conseils de ministres aux vice-présidents en fonction de leurs compétences de coordinateurs, du moins pour leurs fonctions de participation à l’exécutif. Certains défenseurs de la méthode communautaire redoutent une incompatibilité entre la fonction de président du Conseil européen, conciliateur des intérêts nationaux, et celle du président de la Commission, promoteur de l’intérêt général. On ne voit pas ce que la méthode communautaire perdrait à réunir ces deux fonctions en réalité plus complémentaires que contradictoires. Mais on voit bien les risques d’incohérence que recèlerait la cohabitation de deux présidents rivaux. Dans une note rédigée pour l’Afeur (Association française d’étude pour l’Union européenne), j’ai été le premier à lancer, en février 2002,. l’idée d’une présidence unique mais collégiale de l’Union. Ce projet a été diffusé dans les trois principales langues par le Bulletin quotidien Europe le 8 juin. Il a été repris depuis sous diverses formes, notamment par Pierre Lequiller, nouveau président de la Délégation de L’Assemblée nationale pour les Affaires européennes et membre de la Convention. Le Premier Ministre belge Guy Verhofstadt, lors d’un discours prononcé devant le Collège d’Europe à Bruges, le 18 novembre, a jugé qu’il s’agissait d’une idée intéressante qui était à l’étude au sein du Benelux. Le ministre des Affaires étrangères Dominique de Villepin s’y est lui-même déclaré favorable à terme. Dans son projet de constitution, Robert Badinter confie à la même personnalité qualifiée Premier ministre la présidence d’un Conseil unifié et celle de la Commission. Enfin le concept d’une synergie Conseil-Commission, avancé d’abord dans le rapport du Groupe du Plan présidé par le professeur Quermonne et conduisant à confier la présidence des Conseils de ministres nationaux par le Président ou d’autres membres de la Commission est soutenu par la Fondation Notre Europe. Celle-ci conteste la proposition d’une Présidence de l’Europe émanant du seul Conseil européen mais n’approuve pas pour autant le projet de Présidence unique.

Une Chambre des Etats ou une scission entre Conseils exécutifs et législatifs

Le Conseil continuerait à participer à la fonction exécutive, avec des prérogatives pouvant varier suivant les sujets. Ainsi l’accord préalable serait requis pour les décisions les plus importantes, une procédure de contrôle a posteriori pour les autres. La fonction législative du Conseil serait exercée en respectant les règles de transparence qui s’imposent en pareille matière. La distinction souhaitable des fonctions législatives et exécutives du Conseil pourrait justifier que les diverses formations législatives choisissent leur président parmi leurs membres. Une autre solution serait plus compréhensible pour les citoyens et plus conforme au principe de séparation des pouvoirs : substituer, pour la fonction législative, aux différents Conseils de ministres une Chambre des Etats dont la composition pourrait être laissée à la libre appréciation de chaque Etat qui y disposerait d’une seule voix, suivant la règle simple de la double majorité (des Etats et des populations). Elle pourrait faire une place aux représentants des régions à compétence législative reconnues comme « partenaires de l’Union » ainsi que l’a proposé le Parlement européen.

L’abolition nécessaire du veto et la double majorité

Dans une Union appelée à compter plus de trente membres, la règle d’unanimité devrait être entièrement abandonnée et remplacée par deux dispositions de nature à assurer l’équilibre entre les Etats de différente taille et à sauvegarder l’essentiel des souverainetés : d’une part la double majorité (simple ou des deux tiers suivant les sujets) des Etats et des populations représentées, d’autre part la possibilité pour les Etats mis en minorité d’obtenir des dérogations dans les conditions qui seront précisées plus loin. La règle de la double majorité qui avait été défendue par Michel Barnier au nom de la Commission a été écartée à Nice parce qu’elle rompait la parité avec l’Allemagne, rupture qui a cependant été consentie sous une autre forme. Elle a cependant le mérite de la clarté et de l’adaptabilité aux élargissements successifs. Elle répond au bon sens et peut être comprise par tout un chacun. Elle constitue, à ce titre, un élément important de démocratisation et de transparence. Elle devrait s’appliquer dans toutes les instances représentatives des Etats, Conseil européen, Conseil des ministres, éventuelle chambre des Etats.

Censure et dissolution

Le contrôle de l’Exécutif composé du présidium et des commissaires pourrait être suffisamment assuré par les questions écrites et orales et les interpellations du Parlement. Si néanmoins on souhaitait maintenir une possibilité de censure par le Parlement, il serait logique de donner à l’Exécutif un droit de dissolution soumis éventuellement à l’accord du Conseil européen. Dans cette hypothèse, des dispositions devraient être prévues afin de maintenir le calendrier de constitution de l’Exécutif à la suite des élections européennes. Le programme de l’Union pour les cinq années des mandats exécutif et parlementaire serait arrêté par l’Exécutif en accord avec un Conseil des Affaires générales composé de préférence de ministres spécialisés ou, pour les Etats qui refusent cette formule, de ministres des Affaires étrangères. Ce programme serait soumis au Conseil européen ainsi qu’au Parlement. La participation des Parlements nationaux à la vie de l’Union pourrait être également renforcée par la présence de délégués des Parlements dans le Conseil siégeant en formation législative ou dans une éventuelle Chambre des Etats.


Une démocratie européenne participative

La démocratisation de l’Union pourrait aussi être améliorée par une réforme du mode d’élection du Parlement européen généralisant le scrutin proportionnel dans des circonscriptions ne comptant pas plus d’un certain nombre d’habitants, par exemple cinq millions. Afin de favoriser la formation de partis politiques européens présentant aux électeurs des programmes européens, il serait bon de donner un second bulletin de vote aux électeurs qui servirait à l’élection d’une petite fraction du Parlement, cinq à dix pour cent, sur des listes obligatoirement transnationales. L’effectif du Parlement devrait être ramené à moins de cinq cents, soit un député par million d’habitants et vingt à quarante élus sur listes transnationales. Si raisonnables et utiles qu’elles paraissent, ces réformes heurtent trop d’intérêts, ceux notamment des partis et des élus actuels, pour qu’on puisse nourrir beaucoup d’espoirs de les voir proposer par la Convention.

L’aspiration des citoyens à une démocratie participative à tous niveaux devrait conduire à instituer le referendum d’initiative populaire sur demande d’un nombre significatif de citoyens ressortissants d’un nombre également significatif de pays. Dans le même esprit, le jour viendra où les citoyens exigeront de désigner eux-mêmes l’Exécutif de l’Union. On s’apercevra alors que l’élection d’une présidence collégiale serait le meilleur moyen d’éviter une élection faussée par la nationalité des candidats. Quoi qu’il en soit, la composition de l’Exécutif et son mode de désignation devront être revus à l’expiration de la période de transition. Le schéma constitutionnel qui vient d’être esquissé ne saurait être en effet considéré comme définitif. Le propre de la construction européenne est d’être évolutive.


Une Cour constitutionnelle et des tribunaux pénaux de l’Union

L’architecture institutionnelle ne serait pas complète sans la transformation de la Cour de Luxembourg en Cour constitutionnelle, fonction qu’elle remplit déjà pour partie. Les recours des citoyens, en vue notamment d’obtenir le respect des droits définis dans la Charte approuvée à Nice mais à ce jour sans valeur contraignante, devraient être possibles sous des conditions propres à écarter les recours fantaisistes. La lutte contre la criminalité internationale justifierait non seulement la création d’un Parquet européen mais celle d’une ou de plusieurs Cours pénales de l’Union tenues d’appliquer une législation commune qui reste à élaborer. Ce n’est pas seulement l’efficacité dans la lutte contre le crime qui serait ainsi mieux assurée mais également le droit à des juges impartiaux. En outre, les Etats seraient soustraits aux menaces que font souvent peser sur eux les organisations criminelles quand ils détiennent des terroristes ayant accompli leurs forfaits dans un autre pays. Ainsi a-t-on vu naguère la France libérer prématurément les assassins d’un ancien Premier ministre iranien. Ainsi voit-on aujourd’hui le Royaume-Uni refuser l’extradition d’un poseur de bombe au métro Saint-Michel.

Il s’agit bien d’une synthèse

Le schéma qui vient d’être esquissé ne satisfera pas les intégristes des deux bords. Synthèse plutôt que compromis, on devrait lui reconnaître le mérite de répondre aux préoccupations fondamentales des uns et des autres, tout en sauvegardant l’essentiel de la méthode communautaire. Le rôle de l’Exécutif demeure de proposition et d’impulsion. Les décisions principales continuent à relever du Conseil, qu’il siège au niveau des ministres ou des chefs de gouvernement. Les deux principales novations consistent dans la généralisation de la double majorité dans les organes représentatifs des Etats et dans la fonction décisive d’animation et de représentation confiée à une équipe ayant la double confiance des Etats et des peuples.

Les Etats attachés au maintien d’un rôle majeur des gouvernements nationaux auraient l’assurance que l’Exécutif ne prendrait pas d’initiatives qui n’auraient pas l’appui de la majorité d’entre eux. Les partisans d’une Europe plus proche des citoyens auraient la satisfaction de voir l’Union dotée d’un Exécutif identifiable et susceptible d’être un jour élu au suffrage universel des peuples. L’exigence d’une majorité d’Etats pour toute décision du Conseil européen et de la Chambre des Etats donnerait aux Etats de faible dimension la garantie que leurs voix ne pourraient être ignorées, sans pour autant que celles des « grands » soit noyée dans un égalitarisme sans rapport avec les réalités. Le risque de voir une Commission trop nombreuse et trop nationale perdre son autorité serait pallié par l’existence en son sein d’un cabinet politique, le Présidium, dont le caractère collégial permettrait une représentation équilibrée des grands, des moyens et des petits, des hommes et des femmes, des pays du nord et de ceux du sud, enfin d’orientations politiques diverses sans être opposées. Les tenants d’un contrôle efficace de la subsidiarité trouveraient une satisfaction dans la reconnaissance d’un pouvoir législatif égal à la Chambre des Etats. Ceux qui souhaitent une plus grande implication des Parlements nationaux dans les affaires de l’Union auraient la double satisfaction de la possibilité d’une participation à la Chambre des Etats et de la convocation périodique d’une nouvelle Convention qui sera proposée plus loin, à propos de la fonction constituante. Les parlementaires européens obtiendraient enfin la pleine reconnaissance de leur fonction de co-législateurs à égalité avec le Conseil éventuellement transformé en chambre des Etats ainsi que le pouvoir de voter la partie recettes du budget. Les régions autonomes, notamment les länder allemands, obtiendraient le statut de partenaires de l’Union et la possibilité d’être représentées dans l’une des chambres législatives. Ceux enfin qui critiquent l’étendue des pouvoirs de l’actuelle Commission en matière de concurrence devraient approuver la création d’une instance spécialisée. En effet l’affirmation de la fonction politique de l’Exécutif apparaît difficilement conciliable avec le maintien de sa fonction quasi juridictionnelle.


III- La procédure constituante et la différenciation dans l’intégration

Trois formes de différenciation dans l’intégration sont envisageables et d’ailleurs déjà expérimentées sous des formes diverses, contrairement aux coopérations renforcées qui demeurent virtuelles. La plus radicale tient au refus du traité, du pacte constitutionnel ou de l’éventuelle constitution, la deuxième au refus d’accepter tel chapitre du traité, la troisième au refus de participer à telle démarche ou action ponctuelle souhaitée par la majorité. De la première forme relèvent les refus répétés opposés par les peuples suisse et norvégien à une adhésion déjà négociée dans le cas de la Norvège ou seulement envisagée dans celui de la Suisse. On notera que ces refus ne privent pas ces pays de l’essentiel des avantages du marché unique et ne font pas obstacle à une coopération étroite avec l’Union.

Constitution ou pacte constitutionnel ?

Ce dilemme pourrait demeurer théorique et sans autre intérêt que de présentation s’il ne dissimulait un choix fondamental concernant la future procédure d’approbation et d’entrée en vigueur des textes fondamentaux définissant les objectifs, les compétences, les instruments, les institutions destinées à servir ces objectifs. Deux thèses s’opposent à cet égard. Pour les traditionalistes et notamment pour les chancelleries, l’exigence de l’unanimité relève de l’évidence, qu’il s’agisse de la signature au terme de la Conférence intergouvernementale prévue en 2004 ou de la ratification parlementaire ou populaire. Pour d’autres, plus audacieux mais aussi plus réalistes, la règle d’unanimité constituante n’a plus sa place dans une Union appelée à réunir plus de trente Etats aussi différents par leur taille, leurs capacités, leur histoire. Peut-on imaginer que demain Malte ou Chypre tiennent en échec la volonté de tous les autres membres de l’Union ?

A vrai dire, cette difficulté est déjà apparue lors de la négociation ou de la ratification des traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice. Elle a été résolue par des dérogations consenties aux Etats minoritaires dans les traités initiaux (Royaume-Uni, Danemark) ou lors d’une renégociation suivie d’un deuxième referendum (Danemark). Elle vient de l’être sous la forme d’un deuxième referendum en Irlande après l’assurance discutable donnée aux citoyens irlandais qu’un traité organisant une défense commune ne portait en rien atteinte à la neutralité traditionnelle de leur pays.

Modifier la procédure de révision

Ne serait-il pas préférable de modifier la procédure de révision et de stipuler que le nouveau pacte constitutionnel entrerait en vigueur dès qu’une majorité d’Etats représentant les deux tiers de la population de l’Union l’auraient ratifié, les autres Etats se voyant proposer un statut d’associé leur garantissant leur participation au marché unique et, s’ils le souhaitent et en acceptent les règles, à l’union monétaire ? On objectera que modifier la procédure de révision exige l’unanimité. Une forte volonté politique devrait permettre de surmonter cet obstacle. L’histoire européenne montre qu’une petite minorité ne peut durablement s’opposer à une volonté majoritaire affirmée, même en matière constitutionnelle. Madame Thatcher en a fait l’expérience. Peut-être, la reconnaissance d’un droit de se retirer de l’Union pour un pays qui serait en désaccord profond avec ses orientations faciliterait-il l’accord sur la modification dans un sens majoritaire de la procédure de révision. La rigueur juridique devrait conduire la conférence intergouvernementale à adopter d’abord la nouvelle procédure de révision et à en faire usage après ratifications nationales unanimes.

Plutôt des dérogations négociées que des coopérations renforcées

S’il se révèle impossible de modifier la procédure de révision ou d’obtenir un large accord sur de nouveaux objectifs et sur les transferts correspondants de compétence, par exemple en matière de défense, de lutte contre la criminalité internationale ou d’élimination de la grande pauvreté, la voie des dérogations négociées paraît à la fois plus réaliste et plus conforme aux intérêts de l’Union que celle, encore non expérimentée, des coopérations renforcées. Elle consiste à autoriser les Etats en désaccord avec la majorité à demeurer en dehors de certaines politiques. Telle est la solution qui a permis de réaliser l’union monétaire. Cependant il conviendrait d’en tirer la conséquence institutionnelle logique consistant à priver les demandeurs de dérogations du droit de vote ( mais non de participer aux délibérations) dans les instances représentatives des Etats. Cette formule aboutit aux mêmes résultat que celle des coopérations renforcées mais elle est politiquement préférable en ce qu’elle apparaît clairement comme une auto-exclusion et non comme une avant-garde sélective.

Pérenniser la Convention

Si la deuxième Convention est un succès, l’idée s’imposera d’utiliser cette formule dans l’avenir pour les amendements constitutionnels. Cette instance composée de parlementaires nationaux et européens, de représentants des gouvernements et de la Commission pourrait adopter des amendements mineurs concernant les compétences de l’Union, sans qu’il soit nécessaire de recourir à la lourde procédure de révision impliquant des ratifications nationales. La Convention qui n’aurait pas nécessairement de périodicité fixée à l’avance pourrait également assurer un contrôle politique du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Un droit à l’abstention est nécessaire si l’on veut généraliser la règle majoritaire

Dans une Union très élargie, la règle d’unanimité serait synonyme d’impuissance, en particulier dans des domaines, affaires étrangères et défense, où l’efficacité requiert la rapidité de la décision. En contre-partie, il paraît raisonnable, eu égard à l’attachement des Etats à leur souveraineté dans ces domaines « sensibles », de reconnaître à chacun d’eux, au moins durant une période transitoire, le droit de ne pas s’associer à une démarche ou à une action décidée par la majorité . Comme dans l’hypothèse précédente d’une dérogation générale négociée et inscrite dans le pacte constitutionnel, les Etats abstentionnistes devraient aussi s’abstenir de voter pour ou contre les mesures de mise en œuvre. On notera que la règle simple de la double majorité éviterait les difficultés tenant à la détermination de nouvelles pondérations pour tenir compte de la mise à l’écart volontaire de certains Etats membres.

***


De quel modèle relève l’architecture institutionnelle esquissée ci-dessus ? Peut-on le baptiser du vocable « fédération d’Etats-nations » proposé par Jacques Delors et repris depuis par Jacques Chirac, Lionel Jospin et même Joschka Fischer ? Celui de fédération d’Etats et de citoyens paraîtrait plus approprié en ce qu’il rend compte de la double légitimité qui fonde l’Union. En outre, cette Union réunit certes des Etats-nations mais aussi d’autres, la Belgique, l’Espagne, le Royaume-Uni qui sont plurinationaux . Attachons- nous à la substance plutôt qu’à la sémantique. Pour réussir, c’est à dire réaliser un consensus assez large, la Convention devra parvenir à un rapprochement entre les thèses fédéralistes et confédéralistes qui s’affrontent depuis plus de cinquante ans. Deux sortes de rapprochements sont possibles. Le plus facile consiste à entériner la division présente entre un domaine communautaire quasi-fédéral et un domaine intergouvernemental au risque d’accentuer un décalage déjà dangereux et de condamner l’Europe à demeurer un nain politique. L’autre, plus difficile, car plus éloigné des habitudes prises, consiste à rechercher la cohérence en retenant ce qu’il y a de plus fort dans les deux thèses : d’une part l’exigence d’efficacité et de transparence, le besoin de visibilité européenne à l’intérieur et à l’extérieur, d’autre part la persistance du sentiment national et l’opportunité d’associer les structures nationales à la vie de l’Union. C’est à la recherche d’une synthèse du deuxième type que ces réflexions souhaitent contribuer.


Références

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Une constitution pour l’Europe ? Compte-rendu du colloque organisé par l’Afeur en collaboration avec plusieurs associations (aRRI, X-Europe, Mouvement européen de l’Ile-de-France, UEF-France, Jeunes Européens) le 18 février 1999.
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Note personnelle de Michel Barnier du 8 juin 2000 (Recueil Marhold ci-dessous)
Discours du Président Chirac à Berlin le 27 juin 2000.
Discours de Tony Blair à Varsovie le 6 octobre 2000.
Projet de constitution présenté dans l’hebdomadaire The Economist le 28 oct. 2000.
E.U. 2010, an optimistic vision of Europe Charles Grant Center for European Reform.
Un projet européen pour les Socialistes, Parlement européen 24 janvier 2001.
Discours du Président Rau au Parlement européen le 4 avril 2001.
Le système politique de l’Union européenne Jean-Louis Quermonne Montchrestien Avril 2001.
Quelle constitution pour quelle Europe ? Robert Toulemon. Revue du marché commun et de l’Union européene. Mai 2001.
Intervention de Lionel Jospin à l’Assemblée nationale le 28 mai 2001.
Discours du Président Prodi Institut d’études politiques de Paris le 29 mai 2001.
Constitution de l’U.E. Projet du Professeur Touscoz CERCI 10 septembre2001.
Discours de V. Giscard d’Estaing devant la Commission constitutionnelle du Parlement européen 10 octobre 2001.
L’Europe, une puissance dans la mondialisation. Pierre Moscovici. Seuil 2001.
L’Europe en quête de légitimité Jean-Louis Quermonne. Presses de Sc.Po Nov. 2001.
Une constitution européenne, si et seulement si… Note de Sylvie Goulard et Christian Lequesne. CERI 2001.
Déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union Européenne. 15 décembre 2001.
Le nouveau débat sur l’Europe. Textes réunis et commentés par Hartmut Marhold Presses d’Europe 1er trimestre 2002.
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Communication de la Commission du 22 mai 2002.
Le « projet Toulemon » pour l’Europe du futur. Bulletin quotidien Europe. Série Europe Documents. 8 juin 2002.
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Documents des délégations pour les affaires européennes de l’Assemblée nationale et du Sénat.