19 novembre 02

QUEL GOUVERNEMENT POUR L’EUROPE ?
A DEFAUT D’UNE PRESIDENCE UNIQUE , UNE ADMINISTRATION UNIQUE

Robert Toulemon Président de l’Association française d’étude pour l’Union européenne
28 janvier 03


Bien que n’ayant pas retenu le principe d’une présidence unique qui eut marqué un progrès décisif en direction d’une Europe politique cohérente, l’accord franco-allemand du 14 janvier sur la double présidence de l’Union européenne a un triple mérite : celui de marquer une nouvelle étape dans le rapprochement des deux pays, celui d’écarter le danger d’une présidence de l’Europe émanant du seul Conseil européen, celui de proposer la mise en place d’un ministre des Affaires étrangères de l’Union.

Il n’en présente pas moins de sérieux inconvénients. Outre la rivalité entre deux personnages de stature comparable, le risque principal est celui de couper le gouvernement l’Europe en deux, sa présidence, sa diplomatie, son administration, ses politiques, ce qui paraît en contradiction avec la volonté affirmée par ailleurs d’en finir avec le système absurde des piliers. A l’origine de cette duplication on trouve un préjugé très répandu, bien que dépourvu de toute justification sérieuse, suivant lequel le mode de gouvernement communautaire ne serait pas applicable à des domaines tels que la politique étrangère ou la défense.

La méthode communautaire n’est pas le fédéralisme. La Commission propose et les Etats décident mais sur la base d’une proposition qui intègre leurs préoccupations diverses. L’exécution repose sur les administrations nationales. Les politiques communes prennent appui sur le budget commun et sur le contrôle des juges C’est ce compromis génial entre l’intergouvernemental et le fédéral qui a permis à l’Europe d’accomplir tant de progrès. Quand on s’en est écarté, on a rencontré l’échec ainsi que le montre l’extrême modestie des résultats acquis dans le cadre des deuxième et troisième piliers inventés à Maastricht. Mais la méthode communautaire doit s’adapter à une Europe plus nombreuse et plus politique. C’est à quoi Nice a échoué et c’est à quoi l’accord Chirac-Schröder ne répond qu’imparfaitement.

Le point le plus intéressant de l’accord du 14 janvier, celui qui a le plus de chances d’être approuvé par la Convention, est la création d’un ministre des Affaires étrangères relevant à la fois de la Commission et du Conseil et présidant le Conseil des ministres nationaux des Affaires étrangères. On ne voit pas pourquoi une solution analogue ne pourrait convenir aux autres grands secteurs où l’intégration ne peut progresser que par une synergie très forte entre Commission et Conseil. Si l’Europe se dote d’un ministre des Affaires étrangères, pourquoi ne se doterait-elle pas d’un ministre de la défense et des armements, d’un ministre de la sécurité intérieure, d’un ministre de l’économie et des finances, d’un ministre du marché intérieur, d’un ministre des solidarités sociale et régionale, d’un ministre des politiques sectorielles ? Ce n’est pas d’un seul ministre mais d’une équipe ministérielle dont l’Europe aurait besoin pour être gouvernée. Ces personnalités désignées par codécision du Parlement et du Conseil européen constitueraient avec le président de la Commission, non pas un directoire, mais un conseil exécutif placé au centre du dispositif dont le rôle serait de coordonner les travaux des commissaires et de présider les Conseils de ministres correspondant à leurs attributions. C’est enfin au président de la Commission que devrait revenir la présidence du nouveau Conseil des Affaires générales chargé de la coordination et non à un fonctionnaire, le secrétaire général du Conseil, comme il est curieusement proposé dans le point le plus contestable de l’accord du 14 janvier.

La création de ce conseil exécutif, en garantissant l’unité de l’administration européenne et la cohérence des politiques, réduirait les dangers de la double présidence. Il corrigerait les inconvénients d’une Commission trop nombreuse tout en rassurant les petits pays, notamment les candidats, qui voient dans tout renforcement présidentiel une menace de domination des plus grands Etats. Le Président de la Commission ne serait pas un personnage solitaire mais le principal animateur d’une équipe qui, tout en étant restreinte, permettrait d’assurer un équilibre approprié entre grands et petits, anciens et nouveaux, hommes et femmes.

Enfin, si devait être instituée une présidence stable du Conseil européen dont le rôle ne se limite pas à l’organisation des sessions et à des fonctions de représentation, sa nomination devrait être soumise à la confirmation du Parlement, tout comme l’élection du président de la Commission serait soumise à la confirmation du Conseil européen. Une dyarchie présidentielle n’est certes pas la meilleure des solutions pour l’Europe. Une présidence unique eut été préférable. Du moins faut-il éviter qu’elle se traduise par un éclatement de la fonction exécutive qui, au lieu de faire progresser l’Europe, ne manquerait pas de l’affaiblir au moment même où l’élargissement requiert plus de cohérence.