Observatoire Europe (Préalable à la réunion du 14 janvier 2004)


Crise durable ou échec provisoire ?

par Robert TOULEMON président de AFEUR

Réunis à Bruxelles les 12 et 13 décembre, les chefs d’Etat et de gouvernement n’ont pas réussi à adopter le projet de traité constitutionnel qui leur était proposé par la Convention. Cet échec était prévisible dès lors que les gouvernements s’étaient refusé à entériner le compromis largement consensuel auquel la Convention était parvenue non sans peine et au prix de concessions majeures aux Britanniques. Ceux-ci avaient obtenu le maintien du veto pour la politique étrangère et la fiscalité ainsi que pour l’adoption et la révision du traité constitutionnel.

Comme souvent dans les affaires européennes, les responsabilités sont partagées. L’Espagne et la Pologne se sont accrochées au système arbitraire de répartition des voix entre Etats décidé à Nice au terme d’un médiocre marchandage qui les avantageait indûment. Mais ce marchandage était lui-même la conséquence de l’exigence française, affirmée à Nice avec la plus grande intransigeance, du maintien d’une parité théorique avec l’Allemagne. Il n’était pas facile pour Jacques Chirac de convaincre à Bruxelles les Espagnols et les Polonais d’accepter le système beaucoup plus équitable, clair et adaptable aux futurs élargissements de la double majorité (des Etats et des populations) qu’il avait lui-même si vivement combattu à Nice.

Les conditions dans lesquelles l’Allemagne et la France ont obtenu un allègement de la discipline budgétaire qu’ils n’auraient été en mesure de respecter qu’au prix de réformes drastiques et peut-être d’une récession n’ont pas contribué à créer un climat favorable. L’agacement contre l’arrogance des fautifs et leur prétention à un traitement de faveur a sans doute contribué au raidissement des positions, notamment sur la composition de la Commission.

Quand et comment la négociation sera-t-elle renouée ? Telle est la question que chacun se pose. En dépit des demandes du Parlement européen, la Présidence irlandaise ne semble pas pressée de rouvrir le dossier. Laissera-t-on le temps ensevelir peu à peu l’élan et les acquis de la Convention ? Ce serait un gâchis dont l’Europe serait longue à se remettre.


La tentation de l’avant-garde

Les difficultés constatées pour l’adoption du traité constitutionnel et prévisibles pour sa ratification conduisent certains à envisager diverses formules d’intégration différenciée, avant-garde ou groupes pionniers.

Une avant-garde réunissant les Etats disposés à aller de l’avant, notamment les Etats fondateurs, a été envisagée publiquement par le gouvernement belge. Organiser cette avant-garde ne serait pas facile. En effet, aucun pays n’aspire au statut d’Européen de second rang. Le seul moyen de faire le tri serait d’adopter un traité constitutionnel plus ambitieux que celui de la Convention ( débarrassé des veto exigés par les Britanniques) et de décider qu’à défaut d’accord unanime, les Etats qui l’auraient approuvé se l’appliqueraient en ce qui les concerne. La nouvelle entité se situerait si possible à l’intérieur de la plus grande Union, sinon à l’extérieur. Il est du moins une certitude. L’une ou l’autre solution n’aurait la moindre chance de succès durable si l’avant-garde, qui de ce fait cesserait d’en être une, devait s’organiser sur le mode intergouvernemental. A la première difficulté, les divergences de points de vue ou d’intérêts, n’étant pas soumises à un arbitrage supranational, provoqueraient une paralysie dont les Etats demeurés à l’extérieur ne manqueraient pas de se gausser.

La formule de groupes pionniers à participation pouvant varier suivant les sujets, nouvel avatar de «l’ Europe à la carte », dépourvus d’un socle politico-institutionnel commun ne saurait d’aucune manière ouvrir la voie à une Union ayant quelque ambition. Facteurs de division et d’incohérence, ces groupes compromettraient l’acquis pour un résultat incertain. Ils seraient plus nuisibles qu’utiles.

Si l’avant-garde se situait à l’intérieur de l’Union, un Conseil où ne siégeraient que les représentants des Etats participant à l’Union restreinte devrait être constitué. La légitimité des institutions de la plus large Union, qui n’ont pas pour rôle de représenter les Etats, le Parlement, la Commission, la Cour de Justice, mais où siègeraient des ressortissants de pays ne participant pas à l’avant-garde serait contestable, dès lors que ces institutions seraient appelées à se prononcer dans des domaines relevant de l’Union restreinte.

Si l’avant-garde se situait hors de l’Union, elle devrait se doter d’institutions plus efficaces, autrement dit plus fédérales, et s’interdire de traiter les questions relevant de la compétence exclusive de la grande Union. Cette hypothèse n’est guère réaliste. En revanche, si la crise devait se prolonger, les Etats disposés à approuver le projet de la Convention pourraient le soumettre à ratification parlementaire ou populaire et menacer de se l’appliquer entre eux tout en laissant aux réticents la possibilité de les rejoindre à tout moment. L’essentiel aujourd’hui est de maintenir en vie le projet et d’en faire un thème essentiel de la prochaine campagne des élections européennes.

Une éventuelle avant-garde n’aurait d’intérêt que si elle permettait la mise en place d’instruments communs intégrateurs sur le modèle de la monnaie unique : une diplomatie unifiée, une représentation commune dans les organisations internationales, une police commune, un Parquet et une Cour pénale en vue de la répression de la criminalité internationale, un budget commun de défense en commençant par les armements, un instrument de reconversion des travailleurs affectés par les mutations industrielles, des centres d’excellence pour l’enseignement et la recherche, une fiscalité commune assise sur les bénéfices des entreprises exerçant leur activité dans plusieurs pays. La création d’une fiscalité européenne, ne s’ajoutant pas mais se substituant pour partie aux fiscalités nationales, grande absente du projet de constitution, serait un signal majeur de volonté politique. Plus que tout autre, il assurerait la crédibilité de l’avant-garde.

Une nouvelle Union ainsi constituée en marge de la grande ou de préférence en son sein ne manquerait pas, si elle connaissait le succès, d’exercer un effet de stimulation et d’attraction. Ouverte à tous les Etats qui souhaiteraient la rejoindre, la nouvelle Union aurait pour vocation de s’élargir et, à terme, de s’identifier à la grande. On peut être assuré que le Royaume-Uni, après s’être opposé à sa création, la rejoindrait tôt ou tard, la défense offrant, en attendant, un terrain sur lequel un partenariat ad hoc devrait être envisagé.


La hausse de l’euro et le retour espéré à la croissance

Les questions institutionnelles ou constitutionnelles ne doivent pas conduire à négliger les problèmes angoissants de la croissance et de l’emploi. L’atonie de la croissance dans les deux principaux pays continentaux de l’Union est imputable pour une part à des facteurs structurels qui appelaient des réformes trop longtemps différées. La malheureuse querelle sur le pacte de stabilité a fâcheusement mis en lumière le refus des Etats et plus particulièrement des ministres des finances d’accepter une coordination effective de leurs politiques et de doter l’Union des instruments qui lui manquent. Les conséquences sur l’emploi représentent une terrible souffrance sociale qui nourrit l’euroscepticisme. La détresse budgétaire qui en est le résultat aura pour conséquence de limiter l’ampleur de la solidarité qu’attendent les nouveaux membres, ainsi que vient de le montrer une déclaration commune, à vrai dire assez choquante des « contributeurs nets ». La baisse du dollar, si elle devait persister ou s’accentuer, serait de nature à compromettre la reprise attendue. Face à une Amérique jouant avec cynisme de déficits budgétaires abyssaux et de la dévaluation du dollar pour financer sa défense et doper ses exportations, l’Europe ne devrait pas rester sans réaction. Un monétarisme strict se justifiait pour asseoir un euro naissant et faible. Aujourd’hui la règle doit céder la place à la politique.

De tout cela, nous parlerons le 14 janvier et lors du colloque du 3 février.