DEJEUNER-DEBAT du 23 mai 2002

 

LA CONVENTION POUR L'AVENIR DE L'EUROPE
par le professeur Jean-Louis QUERMONNE

.....et sur le Net le site de la Convention

Ce qui existe aujourd'hui de réalité européenne notamment dans les domaines économique et monétaire, voire administratif, s'est constitué lentement grâce à une adhésion progressive des gouvernements - et non des peuples - à la notion de multi-appartenance, sous l'impulsion discrète des pouvoirs politiques nationaux. Mais une double faille s'est insérée dans le processus : d'une part, les politiques se sont rendu compte qu'ils n'étaient pas en mesure de refouler suffisamment les égoïsmes nationaux pour élaborer une véritable construction institutionnelle de l'Europe ; d'autre part, il est apparu illusoire, voire dangereux de vouloir créer une Europe politique sans s'appuyer sur un processus minimal de réalité démocratique.

La perspective d'un prochain élargissement de l'Europe à une douzaine de nouveaux pays associés ne pouvait que renforcer la nécessité d'un recours à des procédures plus ouvertes.

C'est dans ce contexte qu'après bien des atermoiements, il a été décidé de recourir à la création d'une Convention " ad hoc " constituée de manière largement ouverte, non pour prendre des décisions, mais pour élaborer dans la clarté et de façon consensuelle des propositions tendant à la structuration d'une Europe politique, tout en évitant de recourir au vocable de " constitution ".

Cette initiative suscite chez le Professeur Quermonne à la fois des commentaires et des interrogations qu'il regroupe autour de cinq thèmes principaux :

La composition de la Convention répond au souci d'associer les peuples de l'Europe à la construction de leur avenir.

L'échec des tentatives intergouvernementales de structuration institutionnelle a été particulièrement mis en lumière par la conférence de Nice qui a accouché d'un traité à bien des égards inacceptable pour les pays associés.
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La Convention regroupe 105 membres d'origines très diverses, parmi lesquels on relève 16 parlementaires européens et 30 parlementaires nationaux, auxquels s'ajoutent des représentants des gouvernements et des représentants de la société civile. C'est dire qu'elle réunit des délégués des structures législatives, exécutives et économiques à la fois européennes et nationales.

On notera que la Convention, qui n'est qu'une création de circonstance, n'a pas de statut juridique.


Le mandat donné à la Convention n'est pas celui d'une assemblée constituante.

Elle est spécifiquement chargée de préparer une conférence intergouvernementale à laquelle il lui est simplement, mais très nettement, demandé de faire des propositions. A cet égard, la Convention pourra soit proposer un projet unique de structuration politique de l'Europe baptisé ou non Constitution, soit présenter plusieurs projets entre lesquels la Conférence intergouvernementale aura à effectuer un choix.

L'essentiel est qu'en tout état de cause la structure politique définitive de l'Europe devra être soumise à la ratification de chacun des pays associés, soit par la voie législative, soit de préférence par la voie référendaire.

Il n'est a priori pas exclu que soient proposés aux pays membres des statuts d'association politique différents entre lesquels ces derniers pourront choisir celui qui leur convient le mieux.

Les propositions attendues de la Convention sont exclusives de toute limitation ou restriction a priori.

La Convention n'a reçu aucune instruction ni orientation particulières à cet égard. Bénéficiant d'un très large degré d'initiative, elle peut non seulement remettre en cause les dispositions du traité de Nice, mais tout autant celles des traités d'Amsterdam, de Maëstricht, voire du traité de Rome.

La Convention devra cependant insérer ses propositions dans le cadre général des principes directeurs de l'Union Européenne, c'est-à-dire essentiellement :

- tenir compte de la règle de répartition des compétences entre les nations et les instances supranationales, commandée par l'application du principe de subsidiarité. Cela pourra notamment soulever des problèmes au niveau des pays à structure fédérale, en particulier des länder allemands. Peut-être la Convention sera-t-elle amenée à prévoir la création d'une instance politique supranationale ayant spécialement vocation à régler les problèmes de répartition des compétences.

- prévoir l'institution d'un véritable gouvernement européen. Il est impensable que ce gouvernement soit dévolu à la Commission européenne. Il n'est pas non plus souhaitable qu'il soit confié à l'actuel conseil des ministres européen, trop intermittent par nature. On imagine plutôt une sorte de conseil permanent des affaires générales, composé de ministres stables délégués par les gouvernements nationaux, ministres qui pourraient être simultanément membres de la Commission européenne, dont le nombre serait réduit.

- préconiser peut-être aussi l'instauration d'un système parlementaire bicaméral au niveau de l'Europe.

La légitimité des futures autorités européennes préconisées par la Convention sera une condition essentielle de leur acceptabilité.

Elle ne pourra procéder que d'un mode de désignation conforme aux procédures traditionnelles de la démocratie.

Dans le même ordre d'idées, les futures institutions européennes devront fonctionner dans le cadre d'un budget arrêté par le Parlement européen (monocaméral ou peut-être bicaméral), ce budget étant lui-même alimenté par un impôt européen dont le principe et les modalités d'établissement et de recouvrement restent à déterminer.

La nature juridique des suggestions attendues de la Convention n'a pas été fixée.

Il ne lui a pas été précisé si l'on attendait d'elle des textes en forme de Constitution ou en forme de Traité. Ce qui est néanmoins symptomatique est que le vocable même de Constitution semble n'être désormais plus tabou.

On ne peut toutefois s'empêcher de pencher vers le Traité plutôt que vers la Constitution, ne serait-ce que parce qu'une Constitution est liée de façon en quelque sorte consubstantielle à l'existence juridique d'un Etat, qualité qu'il n'est pas question de reconnaître à l'Union Européenne. On observera d'autre part qu'une Constitution diffère d'un Traité par son mode de révision qui implique l'adoption de modifications à la majorité.

Si l'on a pour le moment des raisons de préférer l'élaboration d'un Traité à celle d'une Constitution, rien n'interdit d'imaginer que l'on puisse dans l'avenir passer du Traité à la Constitution.

Dans le cadre du débat, nombre d'informations complémentaires ont été données par le professeur Quermonne. Selon lui, la caractéristique essentielle du fédéralisme européen est son originalité.. Il n'est réductible à aucune autre forme de fédéralisme, et, de cette particularité, il tire sa souplesse et son adaptabilité.

Dans l'hypothèse notamment où un ou plusieurs des états associés ne ratifieraient pas tout, ou seulement partie du projet de Traité attendu de la Convention de Bruxelles, l'Union Européenne pourrait devenir en quelque sorte une association à géométrie variable sans perdre l'essentiel de sa cohérence. N'est elle pas d'ores et déjà à géométrie variable tant que trois Etats membres se tiennent à l'écart de la monnaie unique ?


Notes de Jehan Duhamel

Le Professeur Jean-Louis Quermonne

Eminent spécialiste de droit constitutionnel et de science politique, Jean-Louis Quermone a derrière lui toute une carrière d'enseignement et de publication. Le 19 mars dernier, il est venu au Club Réalités Internationales de notre association pour parler des institutions européennes et des perspectives de la convention sur l'avenir de l'Europe.

Praticien actif, Jean-Louis Quermonne a été jusqu'à l'an 2001 président de l'Association française de science politique et du Groupe de réflexion du Commissariat au Plan sur la réforme des institutions européennes. Il fut également Rapporteur du " Groupe Brébant " chargé d'exploiter l'enquête publique sur l'Europe menée par les Préfets de Régions, à la veille du sommet de Laeken (Décembre 2001). Il s'est consacré au problème des Institutions européennes depuis une quinzaine d'années et il en est devenu un des meilleurs experts, proches de certaines idées de Jacques Delors.Il enseigne encore à l'occasion à l'Institut d'Etudes Politiques de Paris, ainsi qu'au Collège européen de Bruges. Ses deux livres les plus récents sont : " L'Europe en quête de légitimité " (Presses de Sciences Po, décembre 2001) et " Le système politique de l'Europe " (Ed. Montchrétien, Coll, Clefs).


Depuis cet entretien avec le professeurJean-Louis Quermonne, dans le cadre des travaux d'ARRI sur la construction européenne, un petit groupe de travail présidé par Pierre Saint Macary et Jean Wahl a décidé d'auditionner quelques experts en vue d'adresser quelques propositions concrètes aux membres de la Convention pour l'avenir de l'Europe. Un premier sujet d'actualité a été traité, celui de la sécurité. Le groupe a reçu le lieutenant-colonel Thierry Thomas, chef du bureau " Coopération policière européenne et affaires juridiques " à la Division des relations internationales de la direction générale de la Gendarmerie nationale.