CLUB du 8 décembre 1997

 

LIBERTE, JUSTICE, SECURITE : L'ESPACE JUDICIAIRE EUROPEEN EN DEVENIR
par Christian GRAEFF, Ambassadeur de France, vice-président d'Alerte aux réalités internationales


Le 1er octobre 1996, sept magistrats européens - un suisse, deux italiens, deux espagnols, un belge et un français - réunis à Genève, lançaient un appel solennel : "Pour avoir une chance de lutter contre une criminalité qui profite largement des réglementations en vigueur dans les différents pays européens, il est urgent d'abolir les protectionnismes dépassés en matières policière et judiciaire. Il devient nécessaire d'instaurer un véritable espace judiciaire européen au sein duquel les magistrats pourront, sans entraves autres que celle de l'Etat de droit, rechercher et échanger les informations utiles aux enquêtes en cours".

Première esquisse

Mais vingt ans plus tôt, à l'occasion du Conseil européen de Bruxelles des 5 et 6 décembre 1977, le Président Giscard d'Estaing en appelait à la création de l'Europe judiciaire : "La construction de l'Europe devrait s'enrichir d'un nouveau concept, celui de l'espace judiciaire. Je suggère donc que par l'adoption d'une convention d'extradition automatique assortie de garanties appropriées pour les cas de crimes particulièrement graves, quels qu'en soient les mobiles, les Neuf mettent en place les premiers éléments d'un espace judiciaire unique". Ce faisant, le Président de la République dessinait l'esquisse d'un espace judiciaire européen qui, dans le domaine pénal, apparaissait comme le prolongement de l'espace créé par les traités communautaires dans le domaine économique : le renforcement de la coopération pénale devait constituer une contrepartie à la suppression progressive des contrôles aux frontières communes des Etats membres.

Est-ce à dire qu'il ne s'était rien passé durant ces vingt années qui séparent 1977 de 1996 ? La réponse, évidemment, est non.
Notons, tout d'abord, que de ces deux "appels" - l'un plus académique, l'autre plus professionnel et technique - l'esprit qui les anime est proche ; pour les auteurs, dans l'un et l'autre cas, il ne s'agit point de réduire les appareils répressifs des Etats membres en poursuivant - rêve ou utopie ? - une problématique harmonisation des systèmes juridico-judiciaires ; mais plus modestement, dans un premier temps, d'instituer entre eux des mécanismes de coopération.

Ceux-ci doivent favoriser à chaque Etat de l'Union l'exercice, en pleine souveraineté, dans le domaine pénal, de sa capacité régalienne en permettant désormais à ses propres institutions de collaborer étroitement, de façon naturelle et continue, avec celles des autres Etats membres. L'objectif est à la fois clair, précis, limité : assurer une certaine compatibilité entre des procédures différentes et complexes ; en rapprocher les règles et les pratiques, tout en respectant les principes fondateurs ; instaurer une entraide intergouvernementale effective dans l'exercice au quotidien des fonctions de justice et de police.

Une coopération prend corps

Concrètement, une coopération à géographie variable a pris corps, au sein de l'Europe, au cours des deux dernières décennies, à partir de l'émergence du concept d'espace judiciaire européen :

- Le Conseil de l'Europe, organisation intergouvernementale créée par dix Etats en 1949, mais qui compte quarante pays membres aujourd'hui, a déployé une activité importante dans le domaine de la coopération en matière pénale. Son organe judiciaire : la Cour européenne des droits de l'homme, qui siège à Strasbourg, a développé des jurisprudences communes (dans le domaine de la définition des libertés publiques, des droits de la défense, de la répression du terrorisme, notamment) contribuant à renforcer les solidarités institutionnelles existantes.
- L'approfondissement de la construction communautaire ne pouvait ignorer - intégration économique oblige - la logique d'un espace judiciaire commun, ne serait ce qu'en raison de la nécessité de poursuivre la fraude et de sanctionner les infractions aux règlements édictés par les organes issus du traité de Rome.

Des conventions ouvertes à la signature

Le véritable lancement de la coopération judiciaire pénale entre les Etats membres des Communautés européennes date de 1985, et résulte largement de l'initiative italienne qui a redonné vie au groupe d'experts de coopération judiciaire des Douze. Le groupe a pu ainsi élaborer, sous la présidence italienne puis sous les présidences qui ont suivi (dont la française), plusieurs conventions pénales nouvelles, plus simples, plus opérationnelles, mieux adaptées que ne l'étaient les accords élaborés dans les mêmes matières par le Conseil de l'Europe. Certaines de ces conventions ont déjà été ouvertes à la signature, d'autres sont actuellement en préparation : par exemple, sur la transmission des procédures rogatoires, sur l'exécution des condamnations pénales étrangères, sur la simplification et la modernisation des modes de transmission des mesures d'extradition, etc...
- Alors que la Cour de justice des Communautés européennes, qui siège à Luxembourg ne dispose pas, aux termes des Traités en vigueur, de compétence en matière pénale, une coopération dans les domaines de la sécurité, de la police et de la justice a été mise en place de façon intergouvernementale au travers des accords de Schengen.

L'avancée de l'espace Schengen

Initiés par l'Allemagne, la France et les trois pays du Bénélux signataires en 1990 de la Convention de Schengen, ces accords organisent la liberté de circulation des personnes, et donc la suppression des contrôles à l'intérieur de l'"espace Schengen". Ils prévoient, comme une contrepartie, le renforcement de la coopération policière et judiciaire pour lutter contre la criminalité. Une entraide judiciaire pénale renforcée est ainsi progressivement mise en place dans des domaines tels que les échanges de pièces de justice, l'extradition, la transmission des jugements répressifs et la création d'un système commun automatisé d'échanges d'informations (Système d'Information Schengen ou Sis).

L'un après l'autre, tous les Etats membres de l'Union se sont joints à cette démarche à l'exception du Royaume-Uni et de la République d'Irlande qui souhaitent, en raison de leur caractère insulaire, maintenir les contrôles sur toutes les personnes entrant dans leur territoire.

Le Traité d'Amsterdam signé le 2 octobre dernier et qui doit être désormais ratifié par les Etats de l'Union européenne, va sensiblement modifier la situation en intégrant la convention de Schengen dans le traité et en faisant du principe de la libre circulation un acquis de la construction européenne .Il en résulte ainsi un renforcement du rôle de la Cour européenne de justice qui assurera le contrôle de légalité de la politique des visas, des conditions d'octroi de permis de séjour, des procédures d'asile et de coopération judiciaire civile qui seront soumises aux règles communautaires.
Le bilan des ces dernières années permet ainsi de constater une évolution positive des instruments de coopération et, à travers un élargissement sans précédent du champ de coopération pénale, la systématisation d'une entraide judiciaire de plus en plus obligatoire.

Des questions délicates

Reste pourtant qu'au-delà de ces progrès réels mais limités (à elle seule, de complexité caractéristique d'une entraide pénale communautaire au contenu flou et aux contours variables suffirait à l'expliquer) subsistent de lourds facteurs d'incertitude sur l'espace judiciaire européen en général. Les questions délicates abondent :

. Est-il envisageable d'instituer un espace homogène dans une Europe qui a vocation à s'élargir peut-être à 25 Etats aux traditions juridiques et aux systèmes extrêmement différents, voire incompatibles ?
. Ne serait-il pas plus réaliste de continuer à travailler, à court terme, à la constitution de zones de coopération renforcée, suivant l'approche de Schengen vouées notamment aux thèmes cruciaux de la criminalité transfrontalière organisée et du recyclage de l'argent sale et des produits du crime ?
. Est-il souhaitable d'accorder de nouvelles compétences à la Cour de justice de Luxembourg dans le cadre de l'espace pénal européen, et jusqu'où peut-on aller dans cette voie sans attenter aux identités nationales ?
. Doit-on faire prévaloir la communautarisation sur la méthode intergouvernementale, et quel rôle accorder au Parlement européen, ou convient-il de s'en tenir à une voie médiane, plus respectueuse du rôle des Etats ?

Un chantier prioritaire

La consolidation d'une Europe du droit dans un espace de liberté, de sécurité et de justice représente un chantier multidimensionnel que beaucoup - à commencer par des juges impatients - n'hésitent pas aujourd'hui à désigner comme la priorité pour l'Europe. Seule une volonté politique forte peut y aider.
L'appel de Genève, qui a rencontré un large écho dans l'opinion, n'avait-il pas pour premier objectif, en tirant la sonnette d'alarme, de saisir les politiques de ce débat ? Les esprits semblent prêts au niveau européen ; mais quel gouvernement proposera aux instances européennes la création d'un véritable espace pénal européen ?
Fondamentalement méconnu - pour ne pas dire ignoré - du plus grand nombre, le problème appelle encore et toujours la mobilisation de notre attention. Il en va de la garantie des droits du citoyen, et donc de l'avenir de la démocratie eu Europe.

Christian Graeff

 

Cette Journée d'étude organisée à Paris, Palais du Luxembourg le 8 décembre 1997 sous la présidence de Madame Simone Rozes
a donné lieu à vingt sept interventions .Voici les messages adressés par le Commissaire européen Marcelino Oreja et le Ministre français Pierre Moscovici, chargé des Affaires européennes


Message de Marcelino OREJA

Je tiens à saluer votre l'initiative sur "la création d'un espace européen de liberté, de justice, et sécurité des personnes". Ces trois mots clés sont absolument indispensables pour la réalisation d'une Europe qui intéresse les personnes et soit une condition de l'existence même d'une citoyenneté européenne.
Il est purement illusoire de penser de faire face aux grands défis des années prochaines uniquement à travers l'activité des institutions. Ni la monnaie unique, ni les défis de la mondialisation, ni la sécurité de l'Europe, ni la solution du problème de chômage pourront être abordés sans la contribution des citoyens et de leur organisation. Le défi de la création d'un espace européen, de liberté, de justice et de sécurité, c'est aussi la condition indispensable pour assurer le respect des Droits de tous dans un contexte européen où désormais l'économie, la technologie, les idées s'échangent au quotidien.
Le Traité d'Amsterdam n'a probablement pas satisfait les européens en ce qui concerne la réforme institutionnelle ou l'amélioration de la capacité de l'Union de présenter à l'extérieur nos options, nos intérêts et nos valeurs communes. Mais il a certainement créé les conditions d'une véritable citoyenneté européenne qui répond à trois critères : le respect des Droits ; la réponse des inquiétudes des citoyens ; une plus grande possibilité du contrôle des citoyens sur les institutions.
Dans ce contexte, un espace de liberté, de justice et de sécurité est une réalisation essentielle qui appelle tant l'action des institutions de l'Union et de chacun des pays membres que l'engagement des citoyens.
Je suis sûr que ce colloque favorisera l'effort nécessaire de mise en oeuvre du Traité d'Amsterdam lorsqu'il sera ratifié par les Etats membres.

Message de Pierre MOSCOVICI

La Communauté, puis l'Union ont fait le choix, éminemment politique et volontariste, d'esquisser les traits d'une citoyenneté européenne. Ensuite, au terme de quarante ans de construction européenne, il existe un espace public européen, ou plus exactement les éléments d'un espace public européen. En revanche force est de constater, vingt ans après l'invitation de la France à construire un espace judiciaire européen, que sur ce terrain beaucoup reste à faire. Or le premier ne peut se concevoir sans être complété par le second. Il s'agit là d'un enjeu démocratique, d'un enjeu politique - dans le sens le plus noble du mot - et j'ajouterai d'un enjeu populaire.
Beaucoup reste à faire, cela ne signifie pas qu'aucun progrès n'a été enregistré. Au cours des dernières années, et même au cours des derniers mois, des avancées significatives ont été réalisées. La coopération judiciaire n'a cessé de se renforcer en Europe depuis la mise en place de l'espace "Schengen" qui, au terme du processus décidé à Amsterdam, finira par recouvrir celui de l'Union. C'est un acquis qui désormais s'impose, comme les autres, aux pays candidats. (....)
Des instruments juridiques très importants ont été adoptés par les "Quinze". La convention Europol, récemment ratifiée par la France, concrétise la volonté des Etats membres de renforcer la coopération policière. Il y a également la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés et son protocole relatif à la corruption des fonctionnaires (....)
D'autres instruments juridiques sont en cours de négociation. Je pense notamment à la convention d'entraide judiciaire pénale.

Ces avancées ont trouvé une traduction solennelle avec le traité d'Amsterdam. En effet l'objectif inscrit dans le nouveau traité "la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice". Je suis convaincu, au-delà des critiques sur les limites des mesures déjà arrêtées et sur les lenteurs des ratifications ou des négociations en cours, que cet engagement des Quinze change la donne. Désormais la construction d'un espace judiciaire commun est au coeur des préoccupations européennes.
Le traité ne s'en est pas tenu à ce seul objectif. Les dispositions relatives à l'immigration, à l'asile, aux contrôles aux frontières extérieures ont été transformées dans un cadre qui permettra une harmonisation communautaire (....). L'accent a également été mis sur la lutte contre trois grands fléaux - la criminalité internationale organisée, la drogue et le terrorisme - et sur les instruments nécessaires à un rapprochement progressif des législations des Etats membres.

Il y a un domaine pour lequel les efforts sont impératifs tant la situation devient choquante. C'est celui du judiciaire civil. Certes le traité d'Amsterdam devrait permettre des améliorations. Mais pour ce qui concerne les litiges des particuliers, les procédures restent lourdes et l'absence de coopération étroite constitue un handicap (...).
La construction d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice constitue un enjeu populaire. L'opinion française est favorable très majoritairement à cette perspective. D'un sondage, que j'ai fait réaliser en septembre, il ressort, en effet, que sept Français sur dix souhaitent une police européenne et un système judiciaire européen. En même temps ils ont le sentiment que sur des questions comme l'immigration illégale ou la sécurité des personnes, l'Europe n'a pas amélioré la situation. De ce constat et de ce souhait, ils tirent un diagnostic, à la fois sévère et stimulant pour les hommes politiques qui comme moi sont engagés dans la construction européenne.
Pour ceux qui comme vous consacrent leurs énergie à la consolidation d'une Europe du droit dans un espace de Liberté, de Sécurité et de Justice, savoir que vos efforts répondent aux aspirations des Français, c'est je crois le plus fort soutien et le meilleur encouragement.