Débat du 18 décembre 1996



PORTEE ECONOMIQUE ET SOCIALE DE LA REFORME FISCALE
Robert Baconnier, Président du Directoire du Bureau Francis Lefebvre, ancien Directeur Général des Impôts


La réforme fiscale adoptée par le Parlement français à la fin de 1996 est issue du rapport sur la réforme des prélèvements obligatoires présenté le 31 mai 1996 par le groupe de travail présidé par Dominique de La Martinière auquel participaient également MM. Robert Baconnier; Jacques Delmas-Marsalet, Bernard Ducamin et Jean Marmot. Ce rapport qui a été élaboré en un mois se situe lui-même dans la ligne du constat établi par Bernard Ducamin en 1994 auquel participait Robert Baconnier.
L'exposé aborde successivement le constat qui constitue l'exposé des motifs de la réforme et les solutions étudiées et retenues.

Le constat

sur le plan statistique tout d'abord : l'ensemble des prélèvements obligatoires, fiscaux et sociaux, locaux et nationaux pesant sur les ménages et les entreprises représentent actuellement entre 44 et 45% du produit intérieur brut, soit deux points de plus que pour la moyenne des pays de l'Union européenne et cinq points de plus que pour la moyenne des pays de l'OCDE. Cette situation s'explique avant tout par le niveau très élevé de la dépense publique au sens large, qui a représenté 53 à 56% du produit intérieur brut au cours des années récentes.

L'augmentation de la dépense a résulté principalement de la progression des dépenses locales et des cotisations sociales obligatoires enregistrée depuis 1981.
L'originalité du système fiscal français se trouve dans le fait que, si la part des impôts indirects (11,7%) est comparable à celle des autres pays, celle des impositions sur le revenu stricto sensu (Impôt sur le Revenu des Personnes Physiques et contribution sociale généralisée) est plus faible en France (5,9% du PIB) que pour la moyenne des pays de l'OCDE (11,7% du PIB). En revanche, le poids des cotisations sociales est en France de près de 20% du PIB contre 9,7% pour la moyenne des pays de l'OCDE.

En terme de progressivité, les taux de prélèvement fiscal et social sont extrêmement élevés pour le premier et le dernier décile mais il faut surtout retenir qu'ils dépassent toujours 50% de la rémunération brute. En fin de compte les prélèvements sont faiblement progressifs dans la mesure où seul l'impôt sur le revenu est progressif et où le poids des cotisations sociales est lourd. La France redistribue beaucoup par le jeu des cotisations et des prestations sociales. Ce système bénéficie très largement aux familles à revenus modestes.
Ce système est injuste dans la mesure où il tend à pénaliser les revenus d'activité par rapport aux revenus de transfert et aux revenus du capital.
En outre, le système n'est pas optimal au regard du fonctionnement de l'économie. Les coûts du travail peu qualifié sont pénalisés. C'est ainsi également que les titulaires de faibles revenus et notamment les bénéficiaires du R.M.I. sont peu incités à rechercher un travail bien rémunéré. Au surplus, il n'est pas évident que la fiscalité élevée soit aussi désincitatrice qu'on le prétend parfois.

La fiscalité de l'épargne, avec non accumulation des mesures d'incitation, ne correspond pas à un schéma rationnel. Les dispositifs fiscaux incitatifs sont nombreux, ont un coût élevés et sont peu efficaces. Les niches fiscales ont même parfois des effets pervers ( la loi Pons par exemple).

Les pistes de réforme

Le gouvernement a écarté les solutions maximalistes qui ne répondaient pas à tous les éléments du constat.
La première de ces solutions maximalistes aurait été la substitution d'un impôt proportionnel à l'impôt progressif à base étroite. Mais cette piste devait être écartée pour des raisons politiques, car l'impôt sur le revenu est le seul impôt progressif si on excepte l'impôt sur les successions et l'impôt de solidarité sur la fortune. En outre, l'impôt sur le revenu est l'impôt de citoyenneté par excellence. Il n'est pas sût d'ailleurs que la CSG qui a été bien acceptée comme mode de financement de la Sécurité sociale serait aussi bien reçue si elle devait prendre la place de l'impôt sur le revenu.

La deuxième solution maximaliste, celle de la fusion de la CSG avec l'impôt sur le revenu, aurait pu prendre la forme d'un retour à l'ancien système de la combinaison d'une taxe proportionnelle et d'une surtaxe progressive ou celle de l'institution d'un impôt unique comportant une tranche de base et deux tranches supérieures (système britannique). Cette dernière solution aurait eu l'avantage de grossir le nombre des Français qui paient l'impôt sur le revenu. Mais l'inconvénient de cette fusion était que la mauvaise assiette, celle de l'impôt sur le revenu, aurait risqué de chasser la bonne, celle de la CSG... Elle aurait, de surcroît, eu l'inconvénient de risquer de faire tomber le quotient familial.

Les solutions retenues par le rapport La Martinière et par le gouvernement sont plus limitées et reposent sur l'élargissement de l'assiette et la réduction des taux. En parallèle avec la remise en cause de certaines niches fiscales, le taux de l'impôt sur le revenu sera abaissé dès 1997, tandis que le barème d'arrivée applicable en 2001 est déjà voté, avec 75 milliards d'allégements programmes et un taux marginal maximum de 47 %.
La démarche adoptée est cohérente puisqu'elle se développe dans le temps et comporte un allégement de 25 milliards pour la première année.

Compte-rendu de Pierre Esteva, non revu par le conférencier